3.2 实施瓶颈分析
3.2.1 更新模式单一
目前，宁波市城轨 TOD 开发带动的城市更新基本 采用粗放的大拆大建模式，较少运用提升和价值挖掘模 式，究其原因在于城轨沿线居民希望通过拆迁获得较高的赔偿，属地政府希望借助成片拆迁取得更好的改造效 果和业绩，二者均要求扩大土地收储和拆迁范围。更新 模式单一、粗放，难以深入挖掘城市存量空间的特色和 文化底蕴。
3.2.2 资金平衡困难
城轨 TOD 开发要求使用财政资金进行土地收储和拆迁，原则上应保证一定的收益率。然而，在目前的城 市更新过程中，大部分区块的拆迁、改造和整治成本极 高，需要投入大量资金，难以实现盈利。由于存在上述 风险，因此城市更新的推进将面临巨大阻力。 3.2.3 政策法规不完善 随着城轨 TOD 开发实践的深入推进，相应的政策法规也需逐步完善，以便从法律层面将城轨场站与周边 地区的一体化更新建设纳入城市更新中。
中国城市轨道 交通协会于 2023 年 9 月发布的《关于进一步鼓励和发 展城市轨道交通场站及周边土地综合开发利用（TOD）的指导意见》[11] 是全国层面的首份 TOD 专门政策文件， 对于促进各地开展 TOD 开发和实践具有重要意义。各 城市需以之为指引，结合其自身情况和特点，出台有 针对性的政策法规。但目前宁波市级层面的相关政策
文件仅有 2022 年 12 月出台的《宁波城市更新试点实 施方案》[12] 及 2023 年 6 月份出台的《宁波市城市更新办法》[13]。对于轨道引领的、以保留提升为主的城市更 新，缺少诸如“留改拆”措施等明确政策法规的支持。 同时，对于在轨道引领城市发展过程中涌现的立体空间 复合利用（即城轨地上地下空间综合利用开发）等需求，宁波市也缺少相应的轨道分层出让等政策支撑。
4 对策及建议
通过上述对宁波市以城轨 TOD 开发带动城市更新 实施策略及瓶颈的分析，提出相关对策及建议如下
（1）将多主体协作、多模式推进
作为以城轨 TOD 开发带动城市更新的必要条件。城市更新是城市发展的 重要路径，制定明确合理的城市交通发展政策和配套措 施，实施具有前瞻性的规划和政策引导，以促进城轨 TOD 开发与城市更新的结合，需要政府作为推手。此 外，还需加强政府与相关专业机构的协作，促进多主体 参与城市更新，以保证 TOD 模式下城市的健康、有序、 可持续更新 [14]。同时，在城市存量更新的背景下，单一的大拆大建模式难以为继，城轨 TOD 开发带动下的城 市更新也势必发生转变，走上统筹推进、拆改结合、保 护与开发并行的道路，形成成片改造与存量更新并存的多模式推进方式。
（2）以多目标为导向、从多渠道维持资金平衡是以 城轨 TOD 开发带动城市更新的重要方向。
在目前拆迁 成本剧增、房地产市场不景气的大背景下，一级开发的 利润逐步降低，仅以项目工程建设为导向实现资金平衡难度较大，因此城轨 TOD 开发带动的城市更新需要以 多目标为导向，例如，以提升居民生活品质为目标，或 者从区域统筹的角度出发，跳出单个项目本身，实现多个项目或整个区块的平衡。同时，需要关注“针灸式”、 渐进式的城市更新方式，在片区综合整治中充分利用城轨地下空间和城市零散用地，盘活低效闲置资产。此 外，需要统筹考虑一、二、三级开发收入，形成覆盖全 生命周期的资金平衡测算体系。
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