1.提升轨道交通质量效益的客观需要。轨道交通具有投资大、运营回收周期长的显著特点，如何发挥其质量效益是关键。目前，融合发展的都市圈多层次轨道交通体系尚未建立，轨道交通的运营服务与不同空间尺度下的出行需求不匹配。如沪宁城际铁路标准过高，难以满足城际、都市圈出行需求，上海、南京都市圈的部分车站停靠车次少（见图1），近期花桥站、宝华山站相继关停；武汉、郑州的部分城际铁路与高铁分工不明确，与都市圈布局不协调，运营亏损严重；南京、成都的部分市域（郊）铁路与城市轨道衔接不足，速度标准偏低，客流效益不理想。
2.落实以人民为中心发展理念的必然要求。都市圈多层次轨道交通体系建设的核心是构建“门到门”1小时通勤圈。目前，我国多层次轨道交通在规划布局、建设实施、运营管理等环节的相互衔接不足，导致旅客换乘不便、出行效率降低。比如，北京燕房线、上海11号线、南京$9号线等轨道线路从外围终点站到市中心的车内时间均超过1.5小时，加上两端接驳、换乘等，全程出行时间甚至超过2小时，难以满足人民群众快速出行的需要。
3.推进都市圈高质量发展的重要支撑。都市圈同城化发展带来早晚高峰长距离、高强度的通勤出行，也加速产业集聚和功能分工，带来商务、休闲、旅游等多样性出行需求。多层次轨道交通成为破解高峰期出行难题、满足多样性出行选择的必然要求，也是推动都市圈空间集约优化、打造公共交通导向开发模式（TOD）的重要支撑。
4.引导基建投资科学有序的迫切需要。当前，受新冠疫情影响，中央明确要求进一步补齐传统基础设施短板。全国各地对轨道交通投资建设积极性较高，以市域（郊）铁路为例，近期各地拟新建市域（郊）铁路超过1万千米、总投资超过3万亿元。国际上都市圈的通勤出行基本都在城市50千米半径范围内，其中，80%~90%集中在30千米半径范围内间6，而国内部分城市拟发展市域（郊）铁路远大于这个范围，有的甚至超过100千米，迫切需要科学引导。
二、我国多层次轨道交通融合发展的问题与原因
（一）多层次轨道融合发展理念滞后
我国铁路建设重点着眼于国家和区际层面的干线联络功能，在过去长期的发展思维定势下，铁路在技术标准、服务对象、服务理念等方面对城市交通考虑不足，导致地方政府在利用既有铁路开行市域（郊）列车时，在线路选择、开行班次及时刻、运行组织模式等方面与铁路企业沟通协商难度较大。
（二）市域（郊）铁路发展机制不完善
市域（郊）铁路是都市圈多层次轨道交通体系的主体。目前，我国市域（郊）铁路的规划主要通过铁路系统、城市轨道建设规划两个层面解决，但各地实践经验表明，市域（郊）铁路既不能统一按地方铁路定位，也无法统一按城市轨道交通定位。 同时，铁路网规划一般由省级政府部门组织编制报批，地方政府不能自主编制报批铁路规划，使得因地制宜利用铁路资源，自主发展市域（郊）铁路的空间有限。
（三）多层次轨道主体间缺乏协调机制
目前，我国不同轨道交通方式在规划、建设、运营、管理各阶段对应不同主体，国铁集团、地方铁路局、省市政府部门、地方铁路投资公司、轨道公司等不同主体间业务分割、话语权不对等、协调机制不畅，导致多层次轨道协调难度较大。
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