刘 律
（中铁上海设计院集团有限公司，200070，上海//高级工程师）
摘 要 在以公共交通为导向（TOD）综合开发和土地收益 反哺已形成共识的背景下，梳理归纳杭州、宁波、成都、武汉 等 10 个城市的 TOD 综合开发政策机制，提炼出“1+2+N”政 策体系，对比分析各城市在纲领性文件、土地与资金管理办 法、配套政策等政策机制的异同，总结出“资金平衡方案—土 地储备与供应—TOD 综合开发—收益分配与反哺 ”的 TOD 综合开发逻辑闭环，以期为我国各城市的 TOD 综合开发政 策机制的研究与制定提供参考。
关键词 城市轨道交通；以公共交通为导向（TOD）；综合开 发；政策机制
中图分类号 U2-9
DOI：10.16037/j.1007-869x.2023.S2.034
城市轨道交通作为一项以政府投入为主，强调
公交引导的城市发展模式，这是解决大城市交通拥 挤的重要手段 。但是，轨道交通全生命周期的资金 需求巨大，城市政府面临着巨额且持续性的轨道建 设运营成本压力，特别是运营维护阶段的支出远胜 于建设阶段 。因此，我国各级政府出台了一系列支 持政策，强化轨道交通增值效益，通过以公共交通 为导向（TOD）综合开发和土地收益反哺，推动轨道 交通投融资平衡发展与可持续发展。
近年来，对城市轨道交通 TOD综合开发的研究 在逐渐增多 。文献［ 1］在梳理国内外轨道交通 TOD 典型案例基础上 ，通过对深圳 、成都的轨道交通 TOD综合开发分析归纳，提出了我国城市推进轨道 交通 TOD 的实施建议及技术路线；文献［2］通过对 国内外 TOD开发成功案例的研究，将其工作体制机 制归纳为建立高效的 TOD协调组织与有效的法律、 政 策 支 持 ；文 献［3］全 面 阐 述 了 成 都 市 轨 道 交 通 TOD综合开发的背景与特点，并在借鉴纽约、东京、 香港、深圳等城市 TOD综合开发模式的基础上，提 出了优化成都市轨道交通 TOD综合开发的建议；文 献［4］总结了我国城市轨道交通应用 TOD综合开发 的现状，以及新加坡、东京、香港、深圳、成都等城市 的 TOD综合开发经验，并结合龙洞站开发案例，从 运作思路、TOD 的开发方式和投融资模式提出了具 体措施；文献［5］结合上海、深圳和东莞的 TOD综合 开发实践，将轨道交通沿线土地开发分为增量开发 和存量开发两种类型进行研究。
我国现有的城市轨道交通 TOD 综合开发的研 究侧重于国内外政策机制对比研究，国内单个城市 政策机制案例研究，以及有关土地、资金等的具体 政策研究，缺少多个城市之间整体性、系统性的政 策机制对比研究 。我国各城市政府经过近年来不 断的探索实践，结合各自特点，创造了一系列极具 中国特色的城市轨道交通 TOD综合开发政策机制， 因此有必要对此进行整体梳理与对比研究。
1 TOD综合开发政策机制
选取杭州、宁波、成都、武汉、南京、广州等 10个 城市最新 TOD综合开发政策文件进行梳理与分析 （见表 1），提炼出 5方面核心要点。
1.1 建构“1+2+N”政策体系
经过不断探索，各城市尤其是杭州、成都、宁波 等 TOD综合开发走在前列的城市在实践过程中逐 步建构了“1+2+N”政策体系。“1+2+N”政策体系如 图 1所示。
由图 1 可见：“1”是指以《关于加强轨道交通场 站及周边土地综合开发的实施意见》为代表的纲领 性文件，凝聚了全市对 TOD综合开发的共识，提出
了综合开发目标、原则、范围、工作组织、权责分工 与管理机制；“2”是指《轨道交通资金筹措与平衡管 理办法》与《轨道交通综合开发土地储备与供应管 理办法》，分别明确 TOD综合开发的资金管理、土地 管理相关要求；“N”是指多项配套政策，包括各类实 施细则、审批办法、规划编制与规范导则等。
从明确组织体系的纲领领文件，到关于资金 、 土地两大核心要素的管理办法，再到各类实施配套 政策，“1+2+N”政策体系涵盖了层次分明、内容完善 的 TOD综合开发政策机制 。对各类政策文件要点 的详细分析如下。
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