1.2 明确发展目标与组织体系
作为“1+2+N”政策体系中纲领性文件，各城市通过《关于加强轨道交通场站及周边土地综合开发 的实施意见》明确了发展目标与组织体系，具体情 况如表 2所示。
在发展目标方面，各城市均提出体现轨道交通 特色的城市目标，如武汉的“世界级地铁城市”、杭 州的“轨道上的杭州 ”等；同时，不少城市将 TOD综 合开发反哺也融入工作目标中，如宁波的“城市轨 道与轨道城市”、南通的“精心经营地铁、精益服务 城市”、成都的“全球 TOD典范城市 ”等。在组织体系方面，各城市政府均成立综合开发 领导小组，一般由市主要领导任组长、副组长，全面 负责轨道交通 TOD综合开发事宜的决策和协调；领 导小组下设办公室，办公室可设在市府办、市直部 门或轨道集团，并由相关领导兼任办公室主任，负 责日常具体工作和推进考核，协同市发改委、市财
政局、市资规局等管理主体以及市轨道集团、属地 政府等开发主体；相关管理与开发主体则按照“全 市一盘棋 ”思想，权责清晰，协作配合，形成工作合 力 。通过以上方式形成了“政府主导、内外整合 ”的 组织体系。
1.3 完善资金管理
各城市通过《轨道交通资金筹措与平衡管理办 法》完善资金管理，依据“市区共建、责权共担、利益 共享 ”原则，明确出资方式、资金来源与资金管理 。 出资方式上，各城市根据市区财力与轨道线路特点 明确资本金与运营补亏资金的分配方式与承担比 例；资金管理上，一般通过设立专项资金库实现市 级统筹、专款专用与封闭运作；资金来源上，可分为 市专项资金、轨道沿线土地收益反哺、综合开发片 区与轨道小镇土地收益反哺及物业收益反哺 4类方 式，如表 3所示 。其中，“轨道+片区开发 ”成为近年 来受青睐的以地筹资模式，以宁波市域线综合开发 片区与武汉地铁小镇为代表，通过整体打包、统筹 开发、逐步推进，对拟开发建设城市片区进行统一 交通市政配套，从而实现一体化、高质量的城市开 发运营。
1.4 完善土地储备与供应管理
各城市通过《轨道交通综合开发土地储备与供 应管理办法》完善土地管理，具体包括用地范围、土 地储备主体、供地方式与开发方式等内容，如表 4所 示 。在用地范围上，一般依据站点分级与场段本体 进行统一规定，有条件城市将综合开发片区一并纳 入；土地储备主体上，各城市因地制宜，分别采用市 政府、属地政府及轨道集团为主题的 3类方式；在供 地方式与开发方式上 ，红线内用地原则上采用划 拨、协议或设条件出让方式让轨道集团主导一级、 二级联动开发，红线外用地可采用市场化方式，但 仍有不少城市采用协议与设条件出让方式，鼓励轨 道集团通过多种方式参与片区整体开发与沿线用 地开发中。
1.5 完善规划管控与建设管理体系
各城市在以上“1+2”政策基础上，通过多项配 套政策进一步完善规划管控与建设管理体系，具体 可分为实施细则、审批办法、规划编制及规范导则 4 类 。其中，实施细则中最为常见的是《轨道交通场 站土地综合开发实施细则》，对轨道交通场站综合 开发范围、方案编制与审批、用地征收与储备、项目
与收益管理等方面进行具体规定；审批办法中最常 见 的是《轨 道交 通 上 盖 物业 预 留 工 程前期 审批 办 法》，基于轨道上盖的特殊性，明晰与简化轨道公司 参 与 上 盖 工 程 一 级 开 发 与 一 级 、二 级 联 动 开 发 流 程；规划编制则按照轨道交通线网与场站综合开发 同步规划的原则，由市资规局、轨道集团主导或参 与编制，形成《轨道交通场站综合开发专项规划》和 《轨道场站一体化城市设计》的规划体系；规范导则 除国家与行业标准规范外，许多城市颁布了《轨道 交通场站一体化城市设计导则》，以统一指导本市 城市轨道交通场站规划设计。
2 结语
综观以上 10个城市的城市轨道交通 TOD综合 开 发 政 策 机 制 可 以 发 现 ，经 过 多 年 实 践 与 相 互 借 鉴，这些城市基本形成了“1+2+N”政策体系，即以 “实施意见 ”为纲领，出台资金、土地“2”个关键管理 办法，开展“N”个配套政策，逐步建立符合城市自身 实际的 TOD综合开发政策机制 。
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