1 现阶段佛山市TOD综合开发难点
当前佛山市城市轨道交通TOD面临的问题集中体现在土地工作、规划统筹协调、收益管理、开发机制等方面的顶层体制机制不完善，工作难以落实推进，具体表现在：
1.1 利益共享机制缺失，企业难获得土地开发权
TOD综合开发主体、主导权不明确，合作开发原则不清晰。佛山暂未有TOD合作开发的相关管理办法和实施指引，以往多以单个项目展开，各区差异较大，且开发项目主要由房地产开发商操盘，以短期见效快的商住项目为主，业态同质化严重，缺乏全市统筹的TOD综合开发战略规划。目前，以开发商为主导的旧城改造以小规模的项目更新为主，各自为政，没有考虑到TOD的可持续发展。
佛山地铁建设采用“市区共建”模式，但现行办法不利于市一级统筹土地收储与出让、建设进度、投资与收益管理等工作，区政府不愿既出钱又出地，利益共享机制尚未形成，开发收益的分配原则并未明确，轨交公司难以定向拿地。造成这些问题的原因是缺乏行之有效的“市/区、镇/街/村、企、社”利益分配平衡机制，各方积极性难以发挥[5]。《实施办法》仅明确了轨道交通场站综合开发规划编制与审查要求、土地收储与供应，还缺乏TOD综合开发实施细则，如保障TOD综合开发推行的土地收储依据、土地征收补偿制度、土地出让依据、土地收益分配制度等内容，因而导致具体工作难以推进[6]。
1.2 未提前沿线土地收储，拟开发土地难以管控
** **土地是TOD综合开发最关键的因素，但是现阶段土地资源十分紧张[7]，并且目前佛山暂未建立TOD综合开发用地收储机制，轨道场站周边土地大多为集体或私人所有且权属复杂，轨道建设规划获批向社会公布后难以实施TOD综合开发用地收储，政府难以有效管控土地资源。
1.3 场站选址缺乏前瞻性，选址用地低开发价值
轨道交通拥有便捷高效、大运量等优点，是城市中最大规模的公共交通基础设施[8]。它能引导城市格局按照规划意图发展，特别是支持地区中心及大型新区的建设[9]。但佛山地铁部分场站设施选址与新一轮国土空间规划保护红线管控协调性不足，影响综合开发用地规划指标，如大塱山停车场、高明车辆基地选址位于主城外围，土地出让楼面价可能低于盖板建设成本，开发价值不高，部分既有站点周边开发用地选址的三规难以调整。同时由于现行总规、土规、控规未对二期建设规划项目的轨道沿线土地进行预控，导致后期开发用地规划指标调整难度较大。
1.4 轨道建投开发不同步，外部效益难以内部化
通常情况下，轨道交通线网和车站的建设与运营都属于由城市政府专门设立的地铁公司，而在轨道交通站点周边区域的规划与建设则是由政府的规划与建设部门来管理，两者之间缺少良性互动的机制[10]。例如，轨道交通的建设、运营费用高、投资大，导致地铁企业长期亏损；而在站点周边，随着轨道交通的建设，土地的价值也得到了提高[11]。当前TOD项目实行一事一议，特事特办，沟通协商耗时较长，轨道交通规划建设与周边开发建设不同步，使得TOD项目无法与轨道主体工程同步实施，轨道交通的正外部效益未能及时有效内部化回收并反哺轨道建设运营[12]。
2 轨道交通TOD综合开发总体思路
尽管发展面临诸多挑战，但随着轨道交通的快速建设，佛山TOD综合开发拥有巨大的发展潜力。佛山“十四五”期间计划新建地铁线路110.8km，佛山应把握新一轮轨道建设带来的机遇，通过以地筹资、以地养轨，实现以轨提质、以轨兴城。实现这一发展愿景，应建立以规划为引领的TOD综合开发机制，提升综合开发效能，纾解佛山城市轨道交通建设投融资困境，切实改善佛山轨道交通建设运营的资金压力实现土地综合开发收益最大化，并反馈轨道建设运营，最终达到资金平衡的可持续发展状态，充分发挥轨道交通引领城市可持续发展的作用。
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