1.2.2落实以人民为中心发展理念的要求
都市圈轨道交通的核心是构建“门到门”1h通勤圈.由于实施主体差异和行政边界分隔，多层次轨道交通在规划布局、建设实施、运营管理等环节相互衔接不足，使得部分干线铁路车站距离城镇组团远，城际铁路对都市圈服务不足，市域（郊）铁路层级不健全，城市轨道向郊区过度延伸，各层次轨道间衔接换乘不方便，旅客“门到门”时间长、速度慢比如，北京燕房线、上海11号线、南京S9号线等车道交通末端站到市中心车内时间超过1.5h，加上声端接驳、换乘等甚至超过2h，难以满足人民群众捷出行需要，
1.2.3推进城市群、都市圈高质量发展的重要支撑
城市群是新型城镇化主体形态，加快建设现代化都市圈是推进新型城镇化的重要手段.城市群地区人口密集、产业聚集，经济社会发展水平相对较高，交通运输呈现高强度、多样化、高频次、强时效的特征。都市圈同城化发展带来居住和就业岗位的分离，产生早、晚高峰长距离、高强度的通勤出行，也加速产业集聚和功能分工，带来公务、商务、休闲、旅游等多样性出行需求、都市圈多层次轨道交通成为破解高峰期出行难题、缓解城市交通拥堵、满足多样性出行选择的必然要求.多层次轨道交通也是推动都市圈内各城市间专业化分工协作、功能互补和特色化发展的重要支撑，引导中心城市空间结构调整、优化空间布局、避免“摊大饼”式蔓延的重要手段.
1.2.4推进轨道交通供给侧结构性改革的迫切需要
多层次轨道交通规划、建设、运营及管理等体制机制不顺畅、制约因素较多、比如利用既有铁路资源的路地双方协调机制不够完善由于利用既有铁路开行市郊列车客流效益不理想，可持续发展能力不足，铁路企业积极性不高，地方政府在线路选择、开行班次及时刻、运行组织模式等方面与铁路企业沟通协商难度较大，同时，在既有铁路设施改造规模、标准、改造方案等建设和运营实施环节，路地双方的清算、协商沟通机制等也有待完善.同时，由于实施主体差异和行政边界分割，都市圈新建市域（郊）铁路发展也受到诸多掣肘.
2多层次轨道交通融合发展国际经验及启示
为更好地构建适合我国国情的多层次轨道交通融合发展体系，总结分析了东京、巴黎、柏林等都市圈在铁路制式、服务功能、枢纽体系、运营组织、规划建设等方面的发展经验，以期为我国多层次轨道交通融合发展提供参考.
2.1多层次轨道交通以功能融合为重点
国际大都市圈并没有明确区分多层次轨道交通体系，而是侧重于服务功能，且对于干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路也没有绝对的区分界定，主要是通过在既有干线铁路上开行城际服务列车、市域（郊）列车，以不同的运营方式来区分两者的差异，如市域（郊）列车相对于城际列车，其站间距小、速度慢、停车时间较长，美国阿西乐特快线就是利用既有铁路开行的具有城际功能的列车；法国巴黎部分 RER 线路则是与既有干线铁路共线运营，对比国内，多层次轨道交通均具有各自的设计规范，界定了自身应有的铁路制式及运营方式，使得各层次的轨道交通间相互独立，制约了各层次轨道交通之间的相互融合.
2.2多层次轨道具有相对明确的服务圈层
国际上干线铁路以及具有城际功能的线路主要承担各城市间的客流交换，与国内干线铁路、城际铁路功能无明显差异，在都市圈范围内，国外市域 （郊）铁路则是轨道交通运营的主体，线路规模远高于地铁，服务半径为3050 km，主要服务于中心城区以外的通勤客流，地铁则主要是承担中心城区内的出行，服务半径仅为515 km.对比国内，部分城市地铁服务半径过大，超过30 km，替代了市郊铁路的功能，如南京地铁S8.S9号线，服务半径分别达到50、80 km.
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