美国纽约高线公园更新案例——核心人物组建非政府组织成功推动城市更新的典范
1.更新目标
高线(High Line)原是纽约西区货运高架铁路线(West Side Freight Line),建于20世纪20年代末至30年代初(1929—1934年)目标是实现历史工业遗产的保护并为纽约市民提供舒适的休憩场所。高线位于纽约曼哈顿岛的西侧，离地约2层楼高，长约2.4千米，宽约15米，局部略有宽窄变化，总面积约2.7万平方米，南北跨越了纽约市的22个街区。”高线”用作城市肉类食品运输线，旨在提高该区工业建筑间的运输效率，当时的工程造价超过1.5亿美元。而仅仅在建成30年后，由于高速公路建设带动州际货运卡车的发展，以及新的高铁运输系统的发展，高线逐渐衰落。工厂开始离开西切尔西区，转移到布鲁克林和新泽西等地价较为便宜的地区。1981年，随着最后一列火车从高线铁轨上驶过，从此以后，铁路线就被废弃了。逐渐地，高线铁轨周边的社区转变成为衰败的废弃地。在20世纪80年代，高线下的空间被普遍认为是滋生犯罪活动的温床。因此纽约市规划局也支持拆除计划。民间展开了关于如何保存这条旧铁道的热烈讨论。1999年，创业家汉蒙(Hammond)和旅游作家大卫(David)共同成立了非营利 性组织——高线之友(Friends of the High Line,FHL),该组织提出将高线转变为公园，并开启了公私合营模式。高线的拥有者CSX铁路公司却决意拆除。但是两个关键性的因素，让抗议拆除者看到了曙光。一是CSX急于处理手中这块无用地产，内部也曾提出转型成空中停车场，或是出租墙面作为广告看板的想法。二是有人发现了一个名为《铁路银行》(Rail Banking)的联邦法案：当铁轨不能再使用时，任何民间团体、地方政府机关，都能和联邦铁路管理局达成协议，将现有的轨道用地改为公园或其他公共用途。CSX对外披露了这项法案，使保留铁路支持者有了法律依据，同时高线之友向 CSX和纽约市政府提出保存再利用旧铁道的方案，市政府的态度也出现了转变，成为这项提案的助力。项目历经波折，2006年开工，10年后重生，变成了曼哈顿的热
土，成为拉动沿线土地价值的黄金线，周边遍布大牌建筑设计师的作品，至少有29个大型开发项目动工。从2000年到2010年，新区与高线公园的组合使新区人口增加了60周边的项目总投资超过20亿美元，提供了超过12000个工作岗位，新建2558套居住单元，1000间酒店客房，超过约4万平方米办公空间和约8千平方米艺术展示空间。
2.利用土地重划置换和建筑面积容积率奖励政策营造高品质公共空间
对于高线公园的保护和再利用，除了营建与其他公园相同的休憩场所外，还包括对土地和建筑的重新区划和管控。重新区划的范围是从西30街到西17街，第10大道和第11大道之间，区划的目标是鼓励和引导西切尔西区居住多样混合利用，鼓励文化艺术行业的发展，将高线公园从运输线路转型成为公共空间，通过对建筑形式和功能的管控，提高居住区特征和高线公园开放空间的品质。区划的主要内容包括以下几点。
(1)区块调整，包括地块的重新区划和将高线铁轨部分转化为约24000平方米的开放空间。
(2)规划条例的修改，其中最重要的为高线公园选址和将废弃铁轨转化为公共空间的决定，确保整段高线公园将是公众开放空间。
(3)高线公园东侧第10大街办公楼的振兴。
区划通过建筑面积的奖励政策、容积率控制，以及建筑高度体量的控制来保证高线公园的高品质公共空间的实现。随着高线公园的第一部分在2009年6月开放，高线公园慢慢成为纽约市的主要旅游景点之一。在公园里，随处可以听到其他国家的语言，尽管这只是一个社区公园。公园的第一区有许多特色区域，里面的线路时而弯曲，时而转向，时而一下子“滑”到3座不同建筑的底部，变成“地下通道”,接着又一下子豁然开朗，让你可以鸟瞰曼哈顿假日酒店或者哈得孙河的明亮美景。在高线公园穿过第10 大道的时候，它又摇身一变，俨然成了一座悬在大道上空的圆形露天竞技场，可以尽情地俯视脚下穿梭的车流。
第20街以北是高线公园的第二区，较第一区的蜿蜒曲折，二区则更笔直。这样的笔直给了设计师新的挑战。设计师詹姆斯觉得，既然不能让那种狭窄的感觉消失，那么不如干脆“将计就计”,在第二区种植比第一区密集得多的植物，以突出这种压迫感，然后再迅速地把路线引入一片开阔的草坪。在这之后的是被设计师称为“起飞”的设计：他们用金属架子在公园的走道和地面之间稠密地种上一片绿地。在这一区域的北面，则是一片有座椅的休息区。从这片休息区向下看，是一片巨大的白色框架，象征着那些曾经装在周边建筑上的广告牌。再往前，一条长长的步道和从丛的野花一同延伸到远方。
高线公园二期更新方案的详细描述如下。
(1)野花花坛位于西26大道和西29大道之间的野花花坛由硬质铺地，并由耐旱性的草坪和野花构成，花坛中种植了种类繁多的花卉以确保四季能一直有花开放。简洁的直线形道路沿着两旁的野花延伸开来，繁花盛开的花坛点缀在旧铁路道上，让行人可以穿梭在城市之中时，尽情欣赏这道绿色风景线。
(2)放射状长凳。在西29大道，高线公园起始于一条绵长且微微弯曲的步行路，这条路一直通向哈得孙河，并作为西侧铁路站台的转换空间。公园的步道沿着曲线弯曲，并设置了一条同样蜿蜒绵长的木质长椅，这些长椅沿着步行路的西侧边缘排列。座椅前后还种植了绿色植物，增加了景观的整体层次。
(3)切尔西灌木丛。当参观者从切尔西草场向北移动时，一片茂密的花丛和低矮的小树林便映入眼帘，它们是高线公园另一个景观的起始点。位于西20大道和22大道之间的切尔西灌木丛中，种植了多种多样的植物，例如，美洲冬青、紫荆和其他美国本土常绿植物，它们能够一年四季不间断地为公园提供丰富的色彩变化。而另外一些较为低矮的植物，如苔草和耐阴性灌木，则强调了从草地向灌木丛的转换。
(4)第26大道。悬吊在高线公园东侧原有铁路线上方的观景台位于西26大道，这个设计旨在让人们回想起原来布置在公园上的户外广告牌。高大的灌木丛和树丛位于观景台侧面，同时参观者还可以在木质的观景平台上坐下休息，欣赏第10大道和切尔西的
风景。
(5)第23大道草坪和阶梯座椅。在西22大道和西23大道之间的高线公园拥有着更宽阔的面积，这里原来是铁路线的备用站点，用来装卸旁边仓库的货物。这个额外的空间被设计成一个聚会场所，并安置了一组阶梯座椅，这些座椅是用回收来的柚木制成，并锚固在一片面积达455平方米的草坪上。草坪的最北端向上“卷起”,把台阶座椅上的参观者抬升到几米高的空中，以享受布鲁克林以东地区和哈得孙河的美丽风光
3.非营利性组织高线之友成为更新计划的重要推动者高线之友初期负责统筹高线公园的规划设计，包括与铁路拥有者CSX以及纽约市政府、议会的谈判交流，高线公园正式对外开放后，效仿中央公园的营运模式，纽约市公园管理局给高线之友颁发执照，由其负责管理公园，管理局只做监管，权力完全下放。高线之友担任公园的管理人，负担年度运营和维修的七成费用，其余三成由纽约市政府公园管理局负责。目前高线之友的组织架构有社区发展组、设计组、营运组、艺术组、饮食收入组、游憩服务组及行政支援单位，工作人员约70人。
4.社会捐赠和物业增值收益是重要资金来源和回笼途径
初期，高线之友的负责人用区域构想的概念以及专家协助估算公园可能带来的经济效益，成功说服了当时的市政府团队和议会，获得当时市长的首肯。市长布隆伯格(Bloomberg)成为第一个喊出留住高架铁路线的市政府官员，并从私人账户拨出200万美元资助高线公园的前期工作。接着高线之友的负责人汉蒙和大卫继续游说，获得媒体大亨IAC(互动公司)总裁巴里·狄勒(Barry Diller)连同其夫人、知名服装设计师芙斯丁堡(Frstenberg)高达1500万美元的捐赠。高线公园第一期的规划营造费用有了着落。
高线之友的公私合营始于20世纪90年代，开公私合营模式领域之先河。这种公私合营管理方式现在已经广泛运用在许多城市的市政建设方面。翻开高线之友的财务报告，可以看出2013年高线公园的总收入为3169万美元，其中捐赠收入达到3000万美元(高线公园实行会员制，不同等级的会员年费从40美元到750美元不等), 场地收入为45万美元，财政拨款仅为8.7万美元。社会捐赠对高线公园更新起到重要作用。
同时，物业增值收益也是重要资金回笼途径。坂茂建筑设计的金属卷帘之家成为2009年度纽约市中心最贵的住宅项目之一，顶层套间490平方米，当时售价约1300万美元；已故女设计师扎哈·哈迪德(Zaha Hadid)的作品纽约西28街520号于2017年落成，套房价格从500万美元至5000万美元不等。
5.以容积率奖励作为重要支持政策推动更新计划实施
在高线之友的游说下，纽约市政府于2005年正式制定《西切尔西特别地区更新计划》,以高线公园为中心修改既有的城市计划，引导建商共同参与铁道保存及高线公园周边的区域更新。计划目的包括：鼓励西切尔西地区邻里单元的多元混合使用；鼓励住宅适当用于地区发展；支持艺术相关产业在西切尔西地区的发展；通过高线公园周边环境的建筑退缩和特殊高度限制，以及高线公园容积率转移制度，使高线公园再利用成为可达性高的公共开放空间；创造西切尔西历史街区以东的中低街道尺度，以及塑造哈得孙河岸边以北的街道尺度。相关政策重点包括以下几点。
(1)介于第10大道和11大道间的17街、18街的开发方案，若设计有助于高线公园的空间结构整理可获得容积率奖励。若与高线公园容积率指定移出区合作，建筑物依照管制规则兴建 (与高线公园紧邻的地基需退缩4.5米兴建)并提供楼梯或其他电梯设施的负责人，可获得最高2.5的容积率奖励(基准法定容积率为5.0)。
(2)广告招牌设置管制。为了确保西切尔西地区以东的中低街道尺度，紧邻高线公园15米范围内，高度在高线公园的高度以上的建筑物不得设置广告招牌。
(3)平价住宅奖励。为了增进多元混合使用，在计划范围内一定的街区提供平价住宅，将获得最高的容积奖励。
(4)高线公园营运基金奖励。建筑地基位于第10大道以西的16街至19街，若能计提部分经费至纽约市政府开设的高线公园基金账户，或是以其他方式捐助高线之友，可获得最高2.5的容积率奖励(基准法定容积率为5.0)。
综合来看，纽约市政府通过完善的制度对建筑体量和布局进行控制，保证开发的公平性和有序性。如施行公共空间建设补偿性激励措施，若开发商在底层贡献一定的开放空间和公共设施，如广场、拱廊及花园等，即可获得一定的楼层面积奖励。并规定了奖励上限为20即在容积率2.0的分区，奖励后最大容积率可达到2.4。再如施行开发商项目容积率转移平衡的鼓励政策，在高线公园的前期建设阶段，由于涉及多位土地业主，进行了容积率转移平衡，保障了项目的顺利实施。
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