戴子文，孙永海，覃晴
(深圳市地铁集团有限公司 ，广东 深圳 518026)
摘要：深圳市土地资源稀缺，可开发新增用地所剩无几，迫切需要创新传统的TOD发展模式。阐述存量用地与城市轨道交通TOD发展面临的政策与机制、土地资源、既有法定图则规划和土地权属方诉求不一等问题， 明确深圳市围绕城市轨道交通车站进行一级土地整理和二级综合开发联动，通过平衡各方利益保障城市更新项目实施。从政策与机制、城市轨道交通车站及枢纽周边区域整体统筹、引导城市轨道交通车站与存量开发项目有机衔接等方面提出存量用地与城市轨道交通TOD综合开发策略。 以白坭坑片区、梅林关枢纽、地铁 17号线南湾站为例进行分析，总结存量用地与城市轨道交通 TOD 综合开发推进过程中存在的问题及应对方法。强调在整个存量用地再造过程中，地铁公司需主动作为并持续性推进相关工作，政府部门需形成存量用地TOD综合开发共识并给予相关支持，才能协调和平衡好存量用地利益，实现多方共赢。
关键词：城市轨道交通；存量用地；城市更新；TOD；土地整备利益统筹；深圳市
0 引言
根 据 《深 圳 市 国 土 空 间 总 体 规 划 (2020—2035 年)》 (草案)[1] ，深圳市陆域面积 为 1 997 km2 ， 其 中 建 设 用 地 规 模 控 制 在
1 105 km2 以内。与北京 、上海 、广州等一线城市相比 ，深圳市土地资源稀缺， 因此土地开发过程中需集约化利用 ，对低效用地开发进行更新再造。根据《深圳市国土空间规划保护与发展“十四五 ”规划》 [2]，“十四五 ” 时期 ，深圳市建设用地总量管控模式基本建 立， 建设用地总规模保持在 1 032 km2 以内 (将根据第三次全国国土调查和国家批复的 深圳市国土空间总体规划最终确定)； 建设 用地供应规模 58 km2 ，将通过融合各类再开 发手段， 实施整体连片再开发； 更新整备直 接供应用地 10 km2 。未来深圳市城市轨道交 通 TOD综合开发将主要依托存量更新整备 直接供应用地。随着《粤港澳大湾区发展规 划纲要》《关于支持深圳建设中国特色社会 主义先行示范区的意见》 等政策发布， 国家 赋予深圳市新的历史使命 ，需进一步提升城 市竞争力 ，在存量用地背景下迫切需要创新 TOD 发展模式 、拓宽城市轨道交通建设投融 资渠道。本文论述深圳市在既有存量用地背 景下进行的 TOD 综合开发探索实践， 为未 来城市轨道交通 TOD 发展提供参考。
1 存量用地开发
存量用地包括国有已出让用地 、原农村 社区合法建设用地 、未经审批私自占用的国 有土地等， 因此存量用地开发与常规净地或 者正常招拍挂用地开发有本质区别。存量用 地开发客观上存在权利主体多元 、利益诉求 多样 、历史遗留问题复杂等情况 ，需要通过 利益机制的调整来解决。简而言之 ，存量用 地开发是土地一级和二级开发联动的过程， 是由政府和市场共同推动[3-4] 的结果。土地一 级和二级开发联动是土地前期整理和后期出 让联动进行， 即从事土地一级开发的企业通 过城市更新或者土地整备利益统筹的方式参 与， 主导二级开发进行利益平衡， 实现各方 利益诉求 ，保障整体项目落地实施。深圳市探索出符合自身特点的存量用地 开发体系， 包括土地房屋征收 、城市更新 、 土地整备利益统筹 、棚户区改造等路径。其 中 ，城市更新与土地整备利益统筹是存量用 地开发主要路径， 两者最大差别是城市更新 项目主要针对合法用地比例达到 60%以上的 存量用地 ，土地整备利益统筹是解决因合法用 地比例不足而难以进行城市更新的存量用地。
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