2.1 政策与机制层面
深圳市城市轨道交通建设前四期工程出台的相关政策集中在项目建设管理及用地出 让层面 ，如 2021年 1 月出台的《深圳市轨道 交通项目建设管理规定》 解决规划 、建设和 行政审批工作中存在的问题 ；2013 年 5 月出 台的《深圳市国有土地使用权作价出资暂行 办法》 解决土地出让问题 ，在原土地资源宽 裕的前提下， 通过“轨道+物业 ”的净地出 让模式有效支撑了深圳市城市轨道交通一 、 二 、三期工程建设 ，保障了城市轨道交通可 持续发展。然而 ，在土地紧约束背景下 ，存 量 用 地 TOD 综 合 开 发 面 临 难 以 推 进 的 困 境 ，政府层面不仅缺乏像中国香港 、 日本东京那样的政策支持， 也缺乏 TOD 综合开发 统筹机制及管理部门 ，相关工作重心更关注 城市轨道交通工程建设问题。在缺乏相应政策支持的情况下 ，深圳市 存量用地 TOD 综合开发主要依托既有城市 更新及土地整备利益统筹相关管理办法 ，在 既有政策体系下开展工作 ，这就对城市轨道 交通建设与运营企业(如地铁公司)开展存量 用地开发提出了更高要求。地铁公司不仅要 承担设施建设与运营等任务 ，还需要配备专 业城市更新团队专职围绕城市轨道交通车站 周边用地权属 、利益及规划布局等问题进行 协商和谈判 。 由于地铁公司在市场化机制 、 决策体系 、市场敏锐度等方面与市场化地产 企业存在一定差距， 导致存量用地 TOD 综 合开发难以推进。
2.2 土地资源层面
深圳市土地资源稀缺 ，城市可建设用地 规模小且均已实现开发利用 ，TOD 发展需要 依托存量用地更新改造 。截至 2023 年 1 月， 深圳市城市轨道交通运营里程为 559.1 km (含有轨电车 11.7 km) ，在建里程为 98.4 km。 受国土空间规划 、基本生态线 、工业区块线 等城市规划方面因素的制约 ，未来第五期城 市轨道交通建设及城际轨道交通线路建设工 程中沿线可开发净地资源越来越少 。 因此， 必须依托轨道交通建设开展大片区的统筹开 发， 实施“轨道交通+城市更新 ”模式 ，探 索多方共同参与 、多方利益共享 ，从而保障 城市轨道交通建设实现土地集约化利用及效 益最大化。
2.3 既有法定图则规划层面
存量用地背景下 ，传统法定图则不具备 统筹存量用地开发下的利益协调功能 ，仅侧重对开发总量 、用地性质和各类控制红线的 管控以及相关配套设施要求 ；不负责各城市 更新利益主体之间的利益协调 ，造成既有规 划难以实施， 影响城市更新项目推进进度。 同时 ，存量用地背景下的利益主体为了追求 经济利益最大化 ， 往往对片区缺乏整体考 虑 ，不断推高土地容积率以保障其经济效益。为了保障项目可实施性 ，存量用地背景 下城市更新单元专项规划将覆盖既有法定图 则 。不同更新单元规划缺乏整体性 、 系统 性 ，造成不同城市更新单元相互割裂， 累加 开发指标远超出片区人口规模和交通承载能 力 ，而原有的法定图则相关规划的诉求难以 落实至方案 ，对片区产业升级和城市轨道交 通建设的反哺更不会予以关注。
2.4 权属方利益诉求层面
既有存量用地背景下 ，片区权属方主体 众多 、权属关系复杂。不同更新利益主体的 诉求不一致 ，有的需要房产物业补偿 ，有的 需要现金补偿 ，有的需要股权合作 ，有的需 要独立更新开发等。市场开发主体通过市场 化手段进行规划和建设协调难度非常大且进 度缓慢。项目推进时间及难度不一致 ，造成 市场开发主体选择性挑肥拣瘦 ，将片区难以 推进的项目遗留下来 ，形成城市伤疤。同时 ，片区分散的权属主体整体呈现碎 片化分布， 且各项目立项及实施进度不一， 导致城市更新中的贡献用地难以腾挪集中， 也难以释放成片土地资源。市场开发主体追 求经济利益最大化造成更新改造模式单一 、 改造方向多以居住和商业为主 、城市品质空 间难以保障 ，不符合城市高质量发展要求。
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