3 存量用地与城市轨道交通 TOD综合 开发策略
3.1 政策体制与机制创新
北田静男 等[5] 系统整理了日本东京关于 存量用地 TOD 综合开发的政策出台历程 ， 其相继出台《宅铁法》《城市再开发法》《居 住区开发和轨道交通整备一体推进特别措施 法》《都市再生特别措施法》， 从法律层面明 确轨道交通建设与城市开发共同推进的总体 原则 ，确立铁路公司的优先发展地位 ，赋予 轨道交通车站周边地区规划功能自主权， 同 时实施容积率奖励政策支持车站周边高密度 开发。通过一系列政策促进轨道交通车站周边发展 ，如涩谷之光综合体城市再开发项目扭亏为盈 ，2012 年 4 月—2013 年 4 月， 其商业部分销售额达到 300 亿日元(按照当时汇率折合约 15 亿元人民币)； 二子玉川站改造后 ，2014 年 4 月—2019 年 4 月实现人口增长6% 、土地增值 44.9%。2022 年 12 月， 北京市政府出台 《北京市轨道交通场站与周边用地一体化规划建设
实施细则(试行)》 [6]， 推动轨道交通与城市功能有机融合 、用地高效整合落到实处 ，进一步规范化 、制度化 、程序化推动北京市轨道交通场站一体化工作 ， 从一体化规划设计 、一体化用地管理 、一体化实施衔接三方面明确了轨道交通一体化主体责任 、程序和工 作 内 容 。 成 都 市 在 2017 年 、 东 莞 市 在2018 年均形成了轨道交通建设发展“ 1+N ”政策文件 ， 并划定了 TOD 综合开发圈层 。其中 ，成都市探索了在同一宗土地上划拨与出让相结合 、地上与地下项目相结合 、经营性用地与市政设施用地相结合的整体供地 、分层登记新模式 ，有效支撑了成都市轨道交通发展。截至 2022 年 2 月 ，成都市城市轨道交通运营里程为 557.8 km ，位列全国第四。深圳市及时总结城市轨道交通工程前三期“轨道+物业 ”开发经验[7] ，对土地作价出资政策 、开发模式 、上盖物业与城市轨道交通建设衔接 、持有优质物业等核心问题进行
详细分析。同时 ，积极学习借鉴其他城市经验 ，从政策体制上创新 ，深圳市政府第六轮事权划分实施方案中将市区共担投资压力落实至区政府。深圳市还同步开展城市轨道交通 TOD特殊地区政策研究工作， 从政策层 面推进基于存量用地 TOD 综合开发， 以城 市轨道交通场站及枢纽为中心 ，按照一定范6围划定 TOD 特殊地区， 赋予地铁公司一定 特殊政策 ，执行特殊的规划增量预控 ，促进 车站与周边用地高效利用。在政策推进过程 中存在政府相关部门对 TOD 特殊地区政策 看法不一致现象， 因此 ，政策研究及出台需 要市委 、市政府进行顶层设计并给予支持。
3.2 城市轨道交通车站及枢纽周边区域整体统筹
城市轨道交通 TOD 综合开发要实现高 质量发展 ，需要将大运量的城市轨道交通与 便捷的步行交通系统结合， 按照 TOD 综合 开发理念 ，进行一体化规划设计和建设 ，平 衡各方利益诉求， 并围绕城市轨道交通车站 统筹片区各项开发工作， 同步推进产业升级 和人居环境提升。
根据国内外 TOD 成功经验， 深圳市通 过“城市轨道交通+城市更新 ”模式， 由地 铁公司对城市轨道交通车站周边区域整体统 筹 ，包括理清土地权属和利益平衡 、规划设 计研究 、工程建设 、运营管理等， 同时与城 市轨道交通沿线相关的区政府进行合作 ，协 调好各方利益诉求 ，发挥各方优势 ，解决地 铁公司轨道交通建设融资及增加客流 、区政 府提升城市形象及增加配套 、土地权属方返 迁和市场开发主体收益问题 。通过整体统 筹 ，地铁公司主导开发腾挪出的枢纽或者车 辆段用地 ， 市场开发主体主导市场开发地 块， 土地权属方获取相应的回迁物业 ，政府 获取相应配套及净地 ，实现多方共赢。“城市 轨道交通+城市更新 ”整体统筹模式见图 1。
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