分类： 研究 | Research

一、厦门市：系统化统筹安全韧性建设
1.危房治理与建筑安全底线厦门市在《厦门经济特区城市更新条例》中明确，对危房集中成片、基础设施落后、违法建筑较多的区域，采取拆除新建或拆整结合方式消除安全隐患。整治提升类项目需以不低于现状条件为底线，允许在消防间距、绿地率等指标上灵活调整，但必须通过特殊消防设计评审确保安全。例如，对历史文化街区外的危房区域，要求同步改造消防设施并纳入政府监管，禁止随意拆除合法建筑。此外，针对老旧小区自主更新项目，允许适当增加建筑面积以满足居民刚性需求，但需经资源规划部门审批。
2.基础设施韧性提升的统筹机制厦门强调“地上地下空间一体化改造”，要求更新项目必须同步升级市政管网和防洪排涝设施，避免“重地上轻地下”的短视行为。例如，在拆除新建类项目中，要求统筹规划地下综合管廊，集成供水、电力、通信等管线，并预留冗余空间应对极端天气。同时，通过建立低效用地认定标准与再开发机制，对未按计划开发的土地依法收回并补偿，推动存量土地高效利用，减少无序开发带来的安全风险。
3.数据安全与分级共享机制在智慧城市建设中，厦门探索数据所有权与使用权的分离模式。例如，地下管线等敏感数据由政府保留所有权，特许经营企业仅在授权范围内使用数据，并需遵守加密管理和分级共享技术规范，确保数据在防灾应急中的安全调用。
二、济南市：智慧化赋能基础设施韧性
1.市政设施智能化改造济南市在新城建试点中引入社会资本，通过智慧灯杆集成积水监测、燃气管网监测等功能，实现市政设施的实时监控与预警。例如，在易涝区域部署传感器，动态调整排水系统运行，降低内涝风险。同时，推广地下空间复合利用，允许在符合人防要求的前提下，将地下空间用于仓储、市政等用途，提升资源承载能力。
2.市场化投融资模式创新济南通过组建“新城建产业链科创联盟”，整合中建五局等83家优质企业资源，探索“政府引导+市场运作”模式。例如，在智慧交通项目中，采用REITs（不动产投资信托基金）吸引社会资本，解决纯公益性项目资金短缺问题，确保基础设施更新可持续推进。

三、上海市：数字化转型与公共安全
上海市城市更新条例以“人民城市”理念为导向，突出系统性韧性：
综合防灾体系构建
强制要求更新区域编制抗震、消防整体提升方案，应用建筑新技术增强抗灾能力。例如，黄浦区旧改项目采用装配式加固技术提升既有建筑安全等级。
推进综合管廊和海绵城市建设，外滩区域通过地下空间一体化改造，实现排水能力提升30%。
数字化转型赋能
依托“一网统管”平台整合城市运行数据，实时监控交通、能源等系统风险。静安区试点智慧社区，通过AI算法预测用电高峰并自动调节负荷。
要求新建项目配套物流快递设施和充电桩，确保应急物资配送效率。
公众参与机制
设立城市更新中心协调多方利益，如虹口区通过居民听证会确定加装电梯方案，兼顾安全与便利性。
四、石家庄市：产业升级与生态韧性
石家庄市城市更新条例聚焦产城融合与生态安全：
产业空间安全转型
要求老旧厂区改造中保留工业遗产结构安全，如华北制药厂改造为文创园区时，需通过专业机构鉴定承重体系。
引导低效楼宇升级为绿色建筑，新建产业园容积率需符合集约用地标准，避免盲目扩张。
防洪与生态修复
滹沱河沿线更新项目强制落实蓝绿灰海绵系统，通过湿地公园和透水铺装减少内涝风险。
城市更新需保留乡土植被，禁止砍伐老树，友谊大街改造中移植古槐树并建立保护档案。
社区微更新与安全
老旧小区改造需配建警务室和防灾物资储备点，裕华区试点“平急两用”社区服务中心，平时为活动场所，灾时转为应急指挥站。

一、中央层面的强制性要求

1. 防止大拆大建与结构安全

• 拆除规模限制：住建部明确要求，除危房和违法建筑外，拆除面积不得超过现状总建筑面积的20%，拆建比不超过2，以控制开发强度，避免过度破坏城市原有结构。
• 就地安置与社区稳定：强调就地安置率不低于50%，保留原有社会网络，减少人口迁移对社区韧性的冲击。例如，福州通过智慧灯杆等设施实现微更新，减少对居民生活的干扰。
• 建筑安全评估：更新前需开展房屋性能、消防、抗震等评估，确保既有建筑改造后符合安全标准，如北京要求既有建筑所有权人承担安全主体责任。

1. 基础设施韧性提升

• 生命线工程改造：2025年重点推进地下管线改造15万公里，建设1000个排水防涝项目，通过海绵城市技术增强防洪能力。
• 数据共享与智慧管理：要求建立城市信息模型（CIM）平台，整合规划、住建、交通等多部门数据，实现跨层级共享。温州通过政企合作模式分离数据所有权与使用权，保障敏感数据安全。

1. 投融资与可持续运营

收益平衡模式：要求项目运营收益覆盖改造成本，例如福州智慧灯杆通过提供监测服务实现盈利，避免纯公益性项目的不可持续性。

多元化融资机制：鼓励REITs（不动产投资信托基金）等工具拓宽资金来源，试点城市如烟台通过成立大数据集团吸引社会资本。

二、北京市：历史保护与韧性融合
北京市城市更新条例以“留改拆”为核心，强调安全与文化的双重韧性：
风险防控与功能补足
要求优先补齐市政设施短板，如老旧小区需增设无障碍设施和全龄友好社区服务，二环内新建项目容积率严格控制在2.0以下，避免过度开发。
推行“城市体检”制度，结合居民反馈动态识别安全隐患，如地下管线老化、消防通道堵塞等问题需在更新前优先解决。
历史文化保护
禁止随意拆除历史建筑，老城街巷肌理需保留，道路不得随意拓宽。例如，前门街区改造中采用“绣花式”更新，修复传统四合院结构并加固抗震性能。
通过“责任规划师”制度引入第三方监督，确保更新方案符合风貌管控要求。
智慧韧性技术应用
要求推广数字孪生技术，建立城市安全风险预警系统。未来科学城试点项目中，通过物联网实时监测建筑沉降和管网泄漏，提升应急响应能力。

三、完善协同治理机制：构建多元共治格局
（1）建立前期服务机制
组建”更新服务专班”，提供全流程指导。成都市设立城市更新服务站，配置规划、法律、金融专业团队，协助企业完成方案设计、权属核查等前期工作。推行”沙盘推演”工作法，在正式报批前组织模拟审批，提前解决潜在问题。

（2）构建利益协商平台
建立多方参与的更新理事会制度。广州市永庆坊改造中成立由街道、企业、居民代表组成的更新协调委员会，通过21次协商会议平衡各方诉求。创新”实物+货币+权益”组合补偿模式，允许居民选择产权调换、租金分红等多种安置方式。

（3）完善监督评估体系
建立项目全生命周期监管系统。深圳市开发”更新项目监测平台”，对项目进度、资金使用、承诺履行进行动态跟踪。引入第三方评估机构，每季度发布更新效能指数，从经济贡献、社会效益、环境改善三个维度进行综合评价。

四、配套保障措施：强化制度供给与能力建设
（1）完善法规政策体系
加快城市更新立法进程。2023年《北京市城市更新条例》明确”规划指标转移””容积率奖励”等创新制度。制定标准化审批规程，编制更新项目审批事项清单，明确75项审批事项的办理要件、流程及时限。

（2）加强专业人才培养
建立城市更新专业人才认证体系。同济大学开设城市更新硕士培养项目，开设城市经济学、社区营造等特色课程。开展审批人员专项培训，重点提升BIM审查、政策解读等能力，每年培训覆盖率达100%。

（3）优化金融服务支撑
创新更新项目融资模式。广州市设立200亿元城市更新基金，采用”股+债”组合投资方式。推广”更新贷”金融产品，允许以未来收益权质押融资。探索发行城市更新专项债券，2022年深圳成功发行全国首单15亿元更新专项债。

通过上述系统性改革，广州市黄埔区旧改项目平均审批周期从36个月压缩至18个月，上海市静安区张园改造项目实现”拿地即开工”。实践表明，制度创新与技术赋能相结合，能有效破解城市更新审批困境，为城市可持续发展提供制度保障。未来需持续完善动态调整机制，建立审批效能评估指标体系，推动城市更新治理体系现代化。

一、重构审批制度体系：建立分级分类审批机制
（1）实施项目分级管理
根据项目规模、更新类型建立差异化审批标准。对于5万平方米以下微更新项目，可实行”备案+承诺制”。如杭州市对老旧小区加装电梯项目，将审批材料由15项精简为3项，审批时限从60天压缩至15天。针对历史街区保护性更新，设立专项联合审查小组，将文保审批与规划审批同步推进。上海虹口区通过”一口受理、并联审批”机制，使历史建筑改造审批周期缩短40%。

（2）构建容缺受理制度
建立”主件先行、辅件后补”的容缺审批机制。广州黄埔区在旧厂改造中，允许企业在取得土地使用权承诺书后，先行开展方案设计审查。设置”承诺履约保证金”制度，对工业用地转商办项目，企业缴纳保证金后即可启动规划调整程序，保证金在项目竣工后返还。该措施使项目前期推进时间缩短6-8个月。

（3）创新土地复合利用审批
针对混合用地开发，建立”用途弹性”审批机制。深圳前海试点”土地混合使用”制度，允许商业用地兼容文化设施用地，容积率指标根据实际功能动态调整。建立土地溢价收益共享机制，明确当容积率提升产生增值收益时，政府与企业按6:4比例分配，平衡公共利益与市场动力。

二、推进数字化转型：构建智慧审批平台
（1）建设全流程数字孪生系统
开发城市更新三维审批平台，集成BIM、GIS和IoT技术。北京市朝阳区搭建”规建管一体化平台”，实现项目方案自动比对控规指标，容积率、建筑密度等参数实时校验，审批效率提升70%。通过区块链技术固化审批各环节电子签章，确保审批流程可追溯、不可篡改。

（2）推行智能辅助审批
应用AI技术开发审批机器人。广州市住建局上线”智能预审系统”，可自动识别图纸合规性，对日照分析、消防间距等37项指标进行智能核验，预审通过率达92%。建立审批知识图谱，将1.2万条政策法规转化为结构化数据，辅助审批人员快速检索关联条款。

（3）构建数据共享中枢
打破部门数据壁垒，建立统一数据交换标准。上海市建立”一网通办”数据中台，归集规资、住建、消防等12个部门46类数据，实现电子证照跨部门互认。开发”智能填表”功能，企业基本信息自动填充率达85%，材料重复提交减少60%。

三、完善全周期保障体系
资金困境倒逼融资模式创新，北京菜市口地铁站改造引入”轨道交通+物业开发”的TOD模式，将上盖商业开发收益反哺公共空间建设。南京小西湖片区创新”产权置换+货币补偿+自主更新”组合方式，允许居民选择保留部分产权参与更新，这种混合模式需要配套出台产权分割登记办法。技术支撑方面，重庆运用CIM平台构建更新地块数字孪生模型，实时模拟不同方案的经济效益和空间影响。容错机制建设更为关键，广州出台全国首个城市更新免责清单，明确12种可容错情形，解除基层干部创新顾虑。

四、创新扩散的适应性转化
试点经验推广需构建动态评估体系，苏州建立”政策适配度指数”，从土地属性、产权结构等8个维度评估外来政策的适用性。武汉江汉路改造时创造性转化上海”抽户留改”经验，将抽离比例从30%调整为15%-40%的弹性区间。跨区域政策学习需要建立知识共享平台，如长三角城市更新联盟开发的案例数据库，运用AI技术进行情景匹配。国家层面应建立”政策创新工具箱”，将各地成熟经验转化为模块化政策选项，支持地方政府进行组合式创新。

城市更新的政策创新本质上是在既有制度框架内创造变革空间。需要认识到，任何试点突破都是制度变迁的触发点，当深圳通过特别立法确立”历史违建处理”路径时，实际上在推动全国性法律法规的渐进调适。未来的突破方向在于构建”政策创新生态系统”，通过中央授权、地方试验、社会参与的三维互动，将碎片化创新转化为系统性制度变革。这要求建立从地方实践到国家立法的反馈通道，使城市更新真正成为推动城市治理现代化的实践载体。

城市更新是推动城市可持续发展的重要路径，但在实践中常面临创新政策试点范围有限、推广难度大的问题。这种试点局限既源于政策设计的制度惯性，也受制于利益协调的复杂性。以深圳城中村改造为例，早期通过”综合整治+局部拆除”的弹性模式取得突破，但在向其他城市推广时却遭遇用地政策、补偿标准等制度障碍，显示出试点经验转化需要系统性制度重构。

一、突破制度框架的路径创新
现行城市规划体系建立在增量发展逻辑之上，土地用途管制、开发强度控制等刚性指标难以适应城市更新的复杂性。上海杨浦滨江改造首创”规划留白”机制，允许在保证公共空间的前提下动态调整用地功能，这种弹性规划工具需要突破《城乡规划法》中控规修改的审批限制。住建部2022年试点”建筑师负责制”，将设计统筹权延伸至施工运维阶段，这种制度创新要求重新界定工程管理中各主体的权责关系。更深层的突破在于建立城市更新专项法规体系，如广州正在探索的《城市更新条例》，将容积率奖励、土地置换等政策工具法定化，为创新提供合法性支撑。

二、构建多方协同的实施机制
利益协调困境在深圳湖贝古村改造中尤为典型，涉及12家产权单位、2000多户居民的诉求平衡。广州永庆坊采用”政府主导、企业实施、居民参与”的EPC+O模式，通过成立社区更新委员会搭建协商平台，将补偿方案表决通过率要求从90%降至2/3，这种决策机制创新需要地方人大特别授权。针对跨部门协调难题，成都设立城市更新局统筹22个职能部门审批权限，推行”多审合一”改革，将审批时限压缩60%。更为关键的是建立增值收益共享机制，杭州拱墅区运河改造中，政府将土地增值部分按比例反哺原产权人，这种利益平衡设计有效降低了更新阻力。

三、完善全周期保障体系
资金困境倒逼融资模式创新，北京菜市口地铁站改造引入”轨道交通+物业开发”的TOD模式，将上盖商业开发收益反哺公共空间建设。南京小西湖片区创新”产权置换+货币补偿+自主更新”组合方式，允许居民选择保留部分产权参与更新，这种混合模式需要配套出台产权分割登记办法。技术支撑方面，重庆运用CIM平台构建更新地块数字孪生模型，实时模拟不同方案的经济效益和空间影响。容错机制建设更为关键，广州出台全国首个城市更新免责清单，明确12种可容错情形，解除基层干部创新顾虑。

四、创新扩散的适应性转化
试点经验推广需构建动态评估体系，苏州建立”政策适配度指数”，从土地属性、产权结构等8个维度评估外来政策的适用性。武汉江汉路改造时创造性转化上海”抽户留改”经验，将抽离比例从30%调整为15%-40%的弹性区间。跨区域政策学习需要建立知识共享平台，如长三角城市更新联盟开发的案例数据库，运用AI技术进行情景匹配。国家层面应建立”政策创新工具箱”，将各地成熟经验转化为模块化政策选项，支持地方政府进行组合式创新。

城市更新的政策创新本质上是在既有制度框架内创造变革空间。需要认识到，任何试点突破都是制度变迁的触发点，当深圳通过特别立法确立”历史违建处理”路径时，实际上在推动全国性法律法规的渐进调适。未来的突破方向在于构建”政策创新生态系统”，通过中央授权、地方试验、社会参与的三维互动，将碎片化创新转化为系统性制度变革。这要求建立从地方实践到国家立法的反馈通道，使城市更新真正成为推动城市治理现代化的实践载体。

城市更新是推动城市可持续发展的重要路径，但在实践中常面临创新政策试点范围有限、推广难度大的问题。这种试点局限既源于政策设计的制度惯性，也受制于利益协调的复杂性。以深圳城中村改造为例，早期通过”综合整治+局部拆除”的弹性模式取得突破，但在向其他城市推广时却遭遇用地政策、补偿标准等制度障碍，显示出试点经验转化需要系统性制度重构。
一、突破制度框架的路径创新
现行城市规划体系建立在增量发展逻辑之上，土地用途管制、开发强度控制等刚性指标难以适应城市更新的复杂性。上海杨浦滨江改造首创”规划留白”机制，允许在保证公共空间的前提下动态调整用地功能，这种弹性规划工具需要突破《城乡规划法》中控规修改的审批限制。住建部2022年试点”建筑师负责制”，将设计统筹权延伸至施工运维阶段，这种制度创新要求重新界定工程管理中各主体的权责关系。更深层的突破在于建立城市更新专项法规体系，如广州正在探索的《城市更新条例》，将容积率奖励、土地置换等政策工具法定化，为创新提供合法性支撑。
二、构建多方协同的实施机制
利益协调困境在深圳湖贝古村改造中尤为典型，涉及12家产权单位、2000多户居民的诉求平衡。广州永庆坊采用”政府主导、企业实施、居民参与”的EPC+O模式，通过成立社区更新委员会搭建协商平台，将补偿方案表决通过率要求从90%降至2/3，这种决策机制创新需要地方人大特别授权。针对跨部门协调难题，成都设立城市更新局统筹22个职能部门审批权限，推行”多审合一”改革，将审批时限压缩60%。更为关键的是建立增值收益共享机制，杭州拱墅区运河改造中，政府将土地增值部分按比例反哺原产权人，这种利益平衡设计有效降低了更新阻力。

三、预防冲突的制度化路径
构建预防性制度体系需从立法技术层面着手。地方立法机关应建立”立法影响评估制度”，对草案可能引发的法律冲突进行预判。采用”框架立法+实施细则”的立法模式，上位法设定基本原则，地方条例在实施细则层面进行差异化设计。在深圳、成都等改革试验区，可建立”立法试验田”机制，通过暂时调整法律实施实现制度突破。

健全公众参与机制是预防冲突的重要保障。广州猎德村改造首创的”三上三下”协商程序，将民意征询贯穿立法全过程，有效平衡了各方利益诉求。数字化时代可构建立法大数据平台，运用人工智能分析海量案例数据，预测法律冲突风险点。建立常态化法律清理机制，对实施满三年的地方条例进行强制评估，及时废止或修改冲突条款。