分类： 研究 | Research

The inevitability and existing problems of shared traffic development under TOD mode

陈 伟 沈 莲 上海科瑞真诚建设项目管理有限公司

【摘要】TOD 模式已广受城市发展的认可，其带来了全新的共享交通运作模式，但也产生了诸多问题 。一个城市拥有合理的规划及慢行系统，可 以凸显出共享单车作为衔接角色的重要性 。通过分析当前共享单车存在的问题，结合实际提出了相关建议，希望能与当前交通系统相辅相成， 提高当前城市运行的速度。

【关键词】TOD 模式；共享单车；城市交通

0 前言

随着城市化的推进，汽车保有量持续增加，交通 问题变得日益严重。 目前，城市交通问题解决方案包 括两个层面：一方面是扩大供给，不断加强交通基础 设施；另一方面是基于城市交通与土地利用的角度， 从调整土地利用和交通结构入手，建立公交和轨道导 向的土地开发模式，即TOD模式[1] 。由于国内目前规 划与实际需求的矛盾导致公共交通和轨道交通空间 上的到达率尚有优化空间，这促进了共享交通的发 展。共享交通因其灵活性在很大程度上缓解了用户 出行最后一公里的难题。本文主要以共享单车为例 进行具体研究，从TOD起源、共享单车兴起的原因出 发，研究共享交通所面临的现状及问题，并提出相应 的改善意见。

1 TOD 模式概述

随着私家车保有量的不断提升，交通拥堵成为较 严重问题。在有限的土地空间资源下，以私家车作为 主要交通工具的模式有待商榷。研究发现，交通供需 不平衡是城市交通问题的直接原因。为此，目前主要 通过减少交通需求总量，来协调城市交通与土地资源 利用的关系，通过优化交通需求分布，来缓解交通供 给矛盾。城市交通与土地资源的利用关系较为复杂， 二者通常互动发展。土地资源的利用形成城市交通

的源泉，直接决定城市交通的运行，引导用户选择出 行方式 ，同时也决定城市交通需求及其结构模式。 另外，交通改变了城市空间区域及地区的可达性，二 者相辅相成[2]，相互影响。

经查阅相关文献发现，美国是最早研究TOD模 式的国家。在经历了工业革命和二战的洗礼后，美国 的汽车制造业蓬勃发展。迄今为止，美国的出行方式 仍以小汽车为主。美国城市和地区经历了向郊区扩 张的过程，土地利用密度急剧下降和城市密度不断下 降导致城中心不断衰落，社区之间的联系断裂，也造 成能源危机。在20世纪90年代，美国研究员通过数 据分析和模型设计，发现土地与城市交通存在相互对 应的关系。1992年，彼得卡尔索尔提出了TOD概念， 他认为TOD 是一种以公共交通为导向的发展模式。 公共交通以机场、地铁、轻轨和火车站等轨道交通及 巴士为主干线，并以公交站点为中心，在5 ～ 10 min步 行路程内（400 ～ 800 m 的半径范围）建立城市中心广 场，聚焦商业、办公、文化、教育和居住等为一体的功 能，方便当地民众选用公交、自行车和步行等多种方 式出行[3] 。因此，利用TOD 理念建造城市新地块，通 过土地资源的有效利用和互补的交通政策，来协调城 市发展过程中产生的交通拥堵现象和用地不足的矛 盾[4]。

2 TOD 模式下的共享交通

2.1 发展原因

作为人类生活的地方，城市必须承担相应的功 能，如居住、生活、交通和娱乐休闲等。其中，交通功 能至关重要，流畅的交通可以提高城市的交通效率和 居民的通勤效率。在地少人多的城市中，公交和轨道 交通这两种出行方式可提高交通运行效率。然而，其 中略微不足之处促成了共享交通的发展。比如，2017 年的上海，选用公共交通出行的人数占城市出行人数 的比例约50%，而轨道交通却占到公共交通出行量的 50%，公共交通出行的需求不断快速增长。然而，交 通设施建设的速度始终不能满足人们快节奏的生活 需求，尤其在轨道交通出入口 500 m范围内的公交配 套设施并不完善，因而需在规划中统筹考虑人们出行 亟待解决的“最后一公里”问题[5]。

因此，当前以发展公共交通和轨道交通的 TOD 模式对共享单车的开发是有利的，可解决居民各类出 行需求，切实提高交通效率。在TOD模式下，共享单 车和其他共享交通方式作为辅助工具可对站点周围 的居民提供接驳往返服务。此外，共享经济和互联网 技术的发展也在某种程度上促进了共享单车的发展。

2.2 存在的问题

2.2.1 规划空间缺失

随着共享单车热度不断上升，互联网技术高速发 展以及资本市场迅速扩张，迫切需要一定的公共空间 资源，用于共享单车或其他共享交通，作为其停放、维 修所需的区域场所。作为城市公共交通和公共服务 系统的重要组成部分，共享单车需要占用一定的公共 空间资源。但由于以往规划并未考虑共享单车，就导 致了一系列问题，产生随意停放、占用机动车道等现 象，使城市交通更加混乱。这也说明交通规划存在不 足之处，仅考虑了当前的交通需求，未考虑到未来共 享交通迅速扩张的空间需求。

2.2.2 主次干支道路比例不佳

城市交通的运行主要以主干道路为主，但大力发 展主干路并未缓解城市交通拥堵状况。为此，城市道 路规划支路微循环系统至关重要。通过不断完善道 路功能，以方便城市居民出行。支路的完善也能极大 地促进当前共享单车和共享交通的流畅运行。而当 前许多城市的规划仍以完善主干道为主，不同的干线 衔接不通畅，这直接导致了各种道路的功能占比不合 理。因为主干道的投资力度较大，所以当前车流基本 存在于城市主干道路，容易导致主干道拥挤和资源浪 费。支路缺乏完善将不利于共享单车和其他共享交通设施对主干道上交通流量的缓解。

2.2.3 骑行数据尚待挖掘

当前，市场竞争异常激烈，各投资商对所获得的 用户骑行数据三缄其口，这于城市交通管理是一大损 失。若基于当前用户的骑行大数据和时空分布图，借 助计算机技术可得到各个区块的相对准确的需求量 和相对合理的设施投放位置。由于当前共享单车主 要用于站点间的接驳，更合理的投放位置配合公共交 通，会使城市交通更通畅，使共享单车在时空上的分 布也更均衡，有助于企业和地方政府管理。

3 基于土地规划角度的相关发展建议

3.1 做好城区远近结合规划改造

当前城市道路和公共交通线路、轨道交通线路以 及站点的接驳仍存在较大问题，所以道路需要进行相 应改造，比如做好站点间的接驳、停车规划，完善交通 标志标线等。另外，在未来很长一段时间内，共享交 通模式仍有较大需求，尤其是共享单车。因此，优化当前城市交通渠化工程显得至关重要。

3.2 优化完善慢行系统

优化慢行道路系统可提高交通运行效率，该措施 包含二方面。一是增加非机动车道，改善骑行空间。 为保障非机动车道独立性，原未设置非机动车道的道 路应增设独立的非机动车道，从而实现非机动车道线形、竖向及铺装的连续、统一性。二是增设行人过街 安全岛、地下通道、过街斑马线及非机动车停车设施 等，打造连续、完整的慢行系统。增设绿化花箱、非护 栏等隔离措施可确保机动车和非机动车顺畅通行，同 时也可采用与公交站点一体化设计，建设港湾式公交 站台。通过打造舒适、宜人的慢行设施与环境，形成 与居民近距离通勤出行相适应、与公共交通设施无缝衔接、与公共开放空间连续贯通的慢行系统

——以深圳地铁 12 号线中山公园站连通项目为例

Research on Planning and Design Strategy of Connecting Space in Rail Station Area from the Perspective of TOD: A Case of the Connecting Project of Zhongshan Park Station of Shenzhen Metro Line 12

武 飞 李 航

Wu Fei, Li Hang

摘要 为方便市民出行，促进城市空间有效开发利用，加强轨 道站点与外部建筑一体化衔接，提高轨道交通运营服务水平 及客流效益，有必要进行轨道站域连通空间规划设计策略研 究。此文基于公共交通导向开发理论（TOD），结合深圳地 铁 12 号线中山公园站连通项目实例，论证了地铁连通工程建 设的必要性，深入剖析了其规划设计突破创新的重难点，总 结了连通项目规划设计的有效实施路径， 是可复制、可推广、 可借鉴的先进经验，为全国轨道交通的可持续发展提供了先 行示范。

关键词 TOD；轨道交通；连通设计；站域空间； 地铁 中图分类号 TU984.191

文献标识码 A

DOI 10.19892/j.cnki.csjz.2023.04.14

伴随着城市轨道交通建设的白热化，TOD 开发模式以 点带面的触媒效应愈加突出，TOD 模式一直是深圳解决 “土地资源短缺、空间发展格局受限”等问题的重要抓手。 2021 年 2 月，国务院发布《国家综合立体交通网规划纲 要》 [1] ，明确提出“推进以公共交通为导向的城市土地开 发模式”，即 TOD（transit oriented development）模式。 TOD 模式鼓励以公共交通与慢行交通（步行与骑行）为主 要交通方式，在公共交通站点周围建立具有复合功能的活 力社区。轨道交通站点与周边建筑连通是 TOD 理论及实 践的重要内容。连通空间可为城市发展创造大量土地资源， 拓展城市公共空间，完善城市功能，方便乘客出行，增加 车站客流。其覆盖范围广、可实施性高、社会及经济效益佳， 已成为深圳 TOD 实践的重要领域。

欧美国家轨交站域空间综合开发开始较早，其注重对 站域空间各要素的整合设计，强调功能高度复合，打造活 力片区。例如，法国是全球轨道交通建设历史最悠久的国 家之一，站域空间规划设计强调轨道交通与周围建筑的耦 合，合理组织交通流、商业流、服务流、文化流等；日本 鼓励利用连通道加强站点与周边建筑的联系，通过轨道交 通或既有建筑的微改造，提升站域空间通达性及轨交站域 整合度。国内轨交站域规划设计研究尚处于初步阶段，还 未出现系统的理论专著。在 TOD 模式方面聚焦于宏观层 面轨道交通对城市结构的影响，在微观层面轨交站点与周 边环境的互动研究开展较晚，偏向定性研究，理论与实践 都比较零散，细分内容的连通空间关注更少，且对政策导 向与公众参与的协同策略研究不足，这正是本文探索的重点所在。本文通过对 TOD 理论微观层面的深入研究，结 合深圳地铁 12 号线中山公园站连通项目经验，从政策导 向、技术方案、责益划分、运维管理划分方面总结了连通 项目规划设计的有效实施策略，并提出优化重点。

1“轨道 + 连通”模式

1.1 TOD 与连通

1993 年，卡尔索普在《未来美国大都市：生态·社区·美 国梦》中提出以 TOD 替代郊区蔓延的发展模式，并基于 TOD 策略制定了土地利用准则 [2] ：在公共交通站点的舒适 步行距离内创建中等密度到高密度的混合土地使用区，鼓 励人们使用公共交通工具，减少私家车出行；鼓励在站点 周边提供便捷、直接的步行联系通道，以及进行嵌入式开 发与改造。站域连通空间体现了 TOD 布局原则中“大面 积步行空间、自由通道、换乘空间、车站扩张空间”的基 本内容，是 TOD 实践最重要的领域之一。

——以深圳地铁 12 号线中山公园站连通项目为例

1.2 站域连通空间

站域连通空间是指轨道站点周围外部建筑物与车站的 步行连通空间。根据站点类型分为地下连通与高架连通， 表现形式有站厅连通、出入口连通或合建式连通（见图 1）。 连通可由运营车站改造增设而成，亦可在建设之初进行 一 体化设计。地铁建设在快速建成的目标驱动下，常由于缺 乏开发联动机制的顶层设计，使建设方难以跨越用地边界 之外，缺乏主动对接与预留设计，与相邻地块形成切割。 同时，轨道交通与周边地块在建设时序及规划内容上存在 差异，缺乏一体化发展理念与方法，开发权、经营权等划 分模糊不清，使开发商对连通项目投资望而却步，严重制 约了站域空间开发。针对连通项目的政策指引模糊、协调 单位众多、规划设计统筹难、责益划分不合理等问题，亟 须建立一套可实施、可推广的开发模式。

1.3 站域连通空间建设的必要性

1.3.1 轨道交通站域空间再生

车站两侧具有大量狭窄的地下空间，地面多为人行步 道，且管线复杂，难以进行系统的价值开发，往往造成空 间碎片化废弃。重拾车站与周边建筑间的废弃空间，遵循 TOD 设想的多元化混合用途开发原则，将其设置为公共步行空间，建立地上地下的立体步行网络，可有效实现空间 与功能的再生及土地资源的高效利用。连通空间试图将城 市站域空间要素利用点、线、面以整体网络形式组合起来， 修复城市割裂空间，激活存量用地资源。

1.3.2 轨道交通服务能力提升

目前，深圳市轨道站点 10 min 步行范围覆盖居民比 例仅为 30%，与 70% 的目标相距甚远，轨道交通服务水 平亟待提升① 。如何增加地铁客流量，提升站点周边人口 聚集度，缓解片区交通压力，成为提升轨道交通服务水 平的核心问题。连通空间将商业、居住、办公、公共场 所等功能融为一体，可吸引人流向站点周边集聚，快速 提升周边地块的商业氛围与居住人口，为线路运营涵养 大量客流。

1.3.3 周边物业价值提升

轨道站点人流高度聚集，对周边商业价值的提升效果 显著。大量聚集客流可通过连通空间直接进入地块，地块 兼具交通与商业功能，提升市民出行、商务、购物、居住 便利性的同时，为地价及租金带来新的增长点。以轨道交 通站点为核心载体，以连通空间为“黏合剂”，配以周边 物业开发，从内到外形成聚合经济效应，带动周边物业价 值大幅提升，缔造“1+1 ＞ 2”的增值效应。

1.3.4 完善城市慢行系统

《深圳市建设交通强国城市范例行动方案（2019— 2035 年） 》指出，全市轨道站点 10 min 步行范围目标覆 盖 70% 的居民。建设舒适的步行连通空间，可形成开放 的贯通交通、商业、文化娱乐设施的公共步行网络，提升 可达性与便利性，强化城市多功能空间交互。通过自动扶 梯、楼梯与人行步道组成的地下慢行系统连接车站、商业 综合体、城市广场等不同的空间，完善水平方向及垂直方 向的步行网络及“宜步行”的片区慢行系统，发挥车站“点— 线—面”的 TOD 效应。

2 连通规划设计实施路径

2.1 顶层设计强力支撑

深圳鼓励车站及周边建筑互连互通，从土地获取、规 划设计原则、报批报审、运营管理等方面开展了一系列政 策探索。市政府办公厅明确由市轨道交通指挥办公室（以 下简称“市轨道办”）牵头拟定连通通道建设管理办法， 细化了连通项目申报方式、审批职责、规划设计原则、权 益划分原则等政策指引，吸引了大量车站毗邻地块开发商 参与申报，极大地促进了连通项目的建设开发。

2.2 权责部门协同审批

市轨道办成立了连通工作小组，制定了各部门协同审 批流程，统筹协调国资委、交通委、更新局、消防局、地 铁公司、地产商等关联单位，实现了连通项目审批的快速 推进。地块开发商按政策导则提出连通需求，项目所在区 政府进行方案初审， 审核无意见后呈报市轨道办二次审查，

——以深圳地铁 12 号线中山公园站连通项目为例

2.4 规划设计统筹考虑

2.4.1 空间规划整体协调

连通空间涉及车站与周边建筑、道路、管线的空间关 系，为创建高质量的一体化站域空间，需在空间规划上整 体协调。在交通规划及城市规划阶段引入 TOD 模式，整 体考虑车站与周边建筑及设施的平面布局、竖向标高设定、 人流流线组织、景观营造、装饰装修等，打破不同功能空 间的“红线”壁垒，做到互相交融、无缝衔接。

2.4.2 鼓励公众参与决策

连通空间属于城市公共空间，与市民日常生活息息相 关，其建设除物质环境要素外，还需考虑历史人文要素。 故在连通项目开发建设全过程中应充分尊重市民意见，以 公众使用需求为导向，鼓励市民积极参与政府决策 [3]。规 划设计前，需调研已开通运营通道使用情况，掌握居民意 见，作为此项目设计依据，并反映到空间形态上；同时， 依托新媒体工具组织线上意见征集及开展线下专家联合评 审，综合各方意见，反复优化方案。根据调研情况，站域 连通空间建设应考虑市民主要关注的轨道站点布设、通道 可达性、楼扶梯服务设施、导向标识、文化景观等方面。 2.4.3 建设时序统筹考虑

车站与周边地块建设往往时序不统一，若只为快速完 成各自项目建设目标而“闭门造车”，后续将引起车站与 周边建筑大量的二次改造及扩建，大大增加经济及时间成 本，社会效益亦得不偿失。连通空间规划应从时间维度整

体考虑，促使车站与地块同步一体化建设，不能同期建设 的情况下可预留连通接口，在后建项目实施时严格执行前 期规划设计方案。

2.4.4 客流预测量化分析

车站连通建设势必会影响客流组成、数量、特征等变 化，有必要对客流进行定量与定性分析。根据车站周边地 块项目的规模、功能组成，在车站客流预测基础上，动态 分析由于连通引起的客流构成变化及特征变化，基于远期 预测数据研究连通建设的必要性、通道宽度的合理性、通 道内设备设施的服务水平等，分析对客流的影响，为连通 方案决策提供依据 [4]。

2.5 站域连通空间差异化设计

连通因所处站域环境不同，所以规划设计的需求与重 点差异较大，站点及周边环境类型导致介入产生的影响因 子也会千差万别。因此，应寻求站域连通空间的差异性， 充分了解其连通主体环境的特性，得出不同的规划设计策 略 [5]。站域连通根据站点类型及站点所处区域环境，划分 为商业型、居住办公型、公共设施型、综合交通枢纽型四 种类型（见表 1）。

3 深圳市 12 号线中山公园站连通规划设计

3.1 项目概况

3.1.1 汉唐街城市更新项目概况

汉唐街城市更新项目位于南山区南头街道，南山大道 西侧，南头古城北侧，北接中山公园东门，东邻 12 号线中 山公园站（见图 2）。项目建设用地面积为 10 354.5 m2， 拟定容积率为 8.07，计容面积为 83 610 m2。用地开发以商 业、办公为主，功能高度复合，商务公寓、酒店、办公、 商业、停车垂直立体化分布，拟依托轨道站点采取 TOD 发 展模式，打造成标志性的区域商业综合体。

3.1.2 中山公园站概况

深圳地铁 12 号线位于深圳西部发展轴带，自南向北 串联蛇口片区、南山中心区、宝安中心区、福永片区、 大空港及会展片区。线路全长 40.5 km，设站 33 座，于 2022 年 11 月 28 日开通运营。中山公园站位于南山区南 山大道与玉泉路交叉口，沿南山大道呈南北向布置，站域500 m 范围内地块建筑物密度较高，配套设施较齐全，部 分地块涉及城市更新。规划多为商业、住宅用地（包括 一 类住宅用地及二类住宅用地）、教育用地及工业用地（见 图 3）。此站为地下三层带双停车线岛式车站，共设 4 个 出入口，其 C 出入口毗邻汉唐街项目地块东侧。

3.1.3 连通必要性分析

项目总建筑面积约 12 hm2 ，集公寓、办公、商业于一 体，紧邻中山公园，区域人群日常出行以地铁为主，出行 活力较强，轨道交通出行需求大。同时，原地铁出入口直 通地面， 需经过室外才能进入周边建筑内， 市民出行不便， 恶劣天气时尤甚。汉唐街项目与中山公园站直接连通，有 利于缓解路面交通压力，提高轨道服务水平与吸引力，方 便市民日常出行，加强慢行系统的通达性，提升慢行环境 品质。通过地下慢行系统， 串接了商业、居住.

——以深圳地铁 12 号线中山公园站连通项目为例

3.2 中山公园站连通方案研究

3.2.1 基于项目交通影响评价的通道客流分析

中山公园站 C 出入口方向原始总客流为 1 075 人次/ 时；地块建成交通影响评价增加总客流约 7 563 人次 / 时，项目建设轨道交通占全方式出行比例约为 25%，计为 1 941 人次 / 时。通道客流计算以项目开发新增的轨道交通 客流叠加轨道交通初步设计（背景无项目客流量）客流为 预测高峰小时客流， 即 1 075 人次 / 时 +1 941 人次 / 时 = 3 016 人 次 / 时。

火灾工况下， 基于 3 016 人次 / 时的高峰小时总客流， 验算 C 出入口通道宽度及楼扶梯宽度合理性。C 出入口通 道最窄净宽 6.0 m，设上下行扶梯及 2.2 m 净宽楼梯，通 道与楼梯宽度按 0.55 倍数计算， 通过验算通道宽度合理， 设备设施服务水平较高（见表 2、表 3）。

3.2.2 方案一体化设计

车站与地块项目设计统筹考虑，进行一体化设计。 车站站厅与汉唐街项目采用斜通道形式连接，通过楼扶 梯直达汉唐街项目地下一层商业区（见图 5） 。通道宽 度及楼扶梯服务水平满足远期高峰小时双向客流快速通 行，站厅与商业空间无高差衔接，通勤人流流线组织及 导向标识设置清晰明确， 防火防淹措施符合规范标准（见 表 4） 。由于建设时序不统一，先建方按一体化方案预留 接驳条件。

3.3 责益划分

地铁公司与汉唐街项目建设单位没有直接的利益关 系，从“责、权、利”上难以与汉唐街项目形成“关联或 共有机制”，连通空间属于市政公共空间，若没有 TOD 效应的激励与利益补偿措施，难以从市民视角突破用地红 线的限制而有所作为。无论是前期土地整备、规划设计、 施工建设还是运营维护，必须明确合理划分责益。此连通 项目申报及建设投资由汉唐街开发单位负责，技术方案由 地铁公司协助轨道办审查；施工界面划分以汉唐街项目用 地红线为界，红线以外部分由地铁公司代建（见表 5）。

4 规划设计实施重点

4.1 制度先行，协同审批

为推动连通项目高效实施，深圳市政府突破既有土地 开发制度， 在政策引导上持续推动政策创新，制定了连 通项目责益划分、规划设计等制度及标准，以及建设运 营的全过程管理机制。并明确了土地性质、出让方式、 产权界定、投资划分、报批报建等问题的解决路径，进 一步完善了连通项目实施的长效机制，避免了政策上的 “真空区”（见表 6）。

4.2 TOD 内涵外延

国内 TOD 模式研究多着眼于宏观城市规划及中观枢 纽设计层面，还停留于“舶来主义”阶段，对于 TOD 模 式内涵及外延的深度研究远远不够，尤其是对微观层面各 复合功能要素连接空间的研究甚少。汉唐街连通项目力求 TOD 由外延扩张式向内涵提升式转变，引入“以人为本”“一 体化设计”“城市再生”等规划理念，重点关注站域空间 品质提升层面。此项目将中山公园站周边地下消极空间、 低价值空间、碎片化空间设置为公共步行通道，车站与项 目形成了统一整体， 两种不同的空间被微妙地融合在一起， 有效实现了空间与功能的再生。此外，汉唐街项目与车站 使用功能差异大、建筑类型众多、空间接口复杂、建设时 序不同，所以在规划之初对其进行一体化设计，实现协同 发展。同时， 通道空间设计上注重人的感受， 色彩、材质、

灯光等细部处理与汉唐街项目相协调；人文营造上，采用 壁画、雕塑、喷绘等元素创造具有亲和力和时代气息的艺 术氛围，满足文化与审美要求。

4.3 责任共担，收益共享

连通项目涉及多方用地主体，开发建设、报批报审、 运维管理等皆涉及利益博弈。深圳市由轨道办牵头制定项 目审批制度，地铁公司配合政府部门进行连通技术方案审 查，地块开发商负责申报。政府层面统筹考虑社会效益、 经济效益与环境效益，从规划角度指引车站出入口及连通 接口设置，地铁公司与周边地块权属单位基于公共效益、 客流效益、商业价值考虑落实具体建设方案，地块开发单 位评估连通增值效益后提出连通需求，并承担连通建设费 用；同时，地铁运营单位收取因连通增加的额外管理成本 费用，反哺轨道建设。

刘 律

（中铁上海设计院集团有限公司，200070，上海//高级工程师）

摘 要 在以公共交通为导向（TOD）综合开发和土地收益 反哺已形成共识的背景下，梳理归纳杭州、宁波、成都、武汉 等 10 个城市的 TOD 综合开发政策机制，提炼出“1+2+N”政 策体系，对比分析各城市在纲领性文件、土地与资金管理办 法、配套政策等政策机制的异同，总结出“资金平衡方案—土 地储备与供应—TOD 综合开发—收益分配与反哺 ”的 TOD 综合开发逻辑闭环，以期为我国各城市的 TOD 综合开发政 策机制的研究与制定提供参考。

关键词 城市轨道交通；以公共交通为导向（TOD）；综合开 发；政策机制

中图分类号 U2-9

DOI：10.16037/j.1007-869x.2023.S2.034

城市轨道交通作为一项以政府投入为主，强调

公交引导的城市发展模式，这是解决大城市交通拥 挤的重要手段 。但是，轨道交通全生命周期的资金 需求巨大，城市政府面临着巨额且持续性的轨道建 设运营成本压力，特别是运营维护阶段的支出远胜 于建设阶段 。因此，我国各级政府出台了一系列支 持政策，强化轨道交通增值效益，通过以公共交通 为导向（TOD）综合开发和土地收益反哺，推动轨道 交通投融资平衡发展与可持续发展。

近年来，对城市轨道交通 TOD综合开发的研究 在逐渐增多 。文献［ 1］在梳理国内外轨道交通 TOD 典型案例基础上 ，通过对深圳 、成都的轨道交通 TOD综合开发分析归纳，提出了我国城市推进轨道 交通 TOD 的实施建议及技术路线；文献［2］通过对 国内外 TOD开发成功案例的研究，将其工作体制机 制归纳为建立高效的 TOD协调组织与有效的法律、 政 策 支 持 ；文 献［3］全 面 阐 述 了 成 都 市 轨 道 交 通 TOD综合开发的背景与特点，并在借鉴纽约、东京、 香港、深圳等城市 TOD综合开发模式的基础上，提 出了优化成都市轨道交通 TOD综合开发的建议；文 献［4］总结了我国城市轨道交通应用 TOD综合开发 的现状，以及新加坡、东京、香港、深圳、成都等城市 的 TOD综合开发经验，并结合龙洞站开发案例，从 运作思路、TOD 的开发方式和投融资模式提出了具 体措施；文献［5］结合上海、深圳和东莞的 TOD综合 开发实践，将轨道交通沿线土地开发分为增量开发 和存量开发两种类型进行研究。

我国现有的城市轨道交通 TOD 综合开发的研 究侧重于国内外政策机制对比研究，国内单个城市 政策机制案例研究，以及有关土地、资金等的具体 政策研究，缺少多个城市之间整体性、系统性的政 策机制对比研究 。我国各城市政府经过近年来不 断的探索实践，结合各自特点，创造了一系列极具 中国特色的城市轨道交通 TOD综合开发政策机制， 因此有必要对此进行整体梳理与对比研究。

1 TOD综合开发政策机制

选取杭州、宁波、成都、武汉、南京、广州等 10个 城市最新 TOD综合开发政策文件进行梳理与分析 （见表 1），提炼出 5方面核心要点。

1.1 建构“1+2+N”政策体系

经过不断探索，各城市尤其是杭州、成都、宁波 等 TOD综合开发走在前列的城市在实践过程中逐 步建构了“1+2+N”政策体系。“1+2+N”政策体系如 图 1所示。

由图 1 可见：“1”是指以《关于加强轨道交通场 站及周边土地综合开发的实施意见》为代表的纲领 性文件，凝聚了全市对 TOD综合开发的共识，提出

了综合开发目标、原则、范围、工作组织、权责分工 与管理机制；“2”是指《轨道交通资金筹措与平衡管 理办法》与《轨道交通综合开发土地储备与供应管 理办法》，分别明确 TOD综合开发的资金管理、土地 管理相关要求；“N”是指多项配套政策，包括各类实 施细则、审批办法、规划编制与规范导则等。

从明确组织体系的纲领领文件，到关于资金 、 土地两大核心要素的管理办法，再到各类实施配套 政策，“1+2+N”政策体系涵盖了层次分明、内容完善 的 TOD综合开发政策机制 。对各类政策文件要点 的详细分析如下。

1.2 明确发展目标与组织体系

作为“1+2+N”政策体系中纲领性文件，各城市通过《关于加强轨道交通场站及周边土地综合开发 的实施意见》明确了发展目标与组织体系，具体情 况如表 2所示。

在发展目标方面，各城市均提出体现轨道交通 特色的城市目标，如武汉的“世界级地铁城市”、杭 州的“轨道上的杭州 ”等；同时，不少城市将 TOD综 合开发反哺也融入工作目标中，如宁波的“城市轨 道与轨道城市”、南通的“精心经营地铁、精益服务 城市”、成都的“全球 TOD典范城市 ”等。在组织体系方面，各城市政府均成立综合开发 领导小组，一般由市主要领导任组长、副组长，全面 负责轨道交通 TOD综合开发事宜的决策和协调；领 导小组下设办公室，办公室可设在市府办、市直部 门或轨道集团，并由相关领导兼任办公室主任，负 责日常具体工作和推进考核，协同市发改委、市财

政局、市资规局等管理主体以及市轨道集团、属地 政府等开发主体；相关管理与开发主体则按照“全 市一盘棋 ”思想，权责清晰，协作配合，形成工作合 力 。通过以上方式形成了“政府主导、内外整合 ”的 组织体系。

1.3 完善资金管理

各城市通过《轨道交通资金筹措与平衡管理办 法》完善资金管理，依据“市区共建、责权共担、利益 共享 ”原则，明确出资方式、资金来源与资金管理 。 出资方式上，各城市根据市区财力与轨道线路特点 明确资本金与运营补亏资金的分配方式与承担比 例；资金管理上，一般通过设立专项资金库实现市 级统筹、专款专用与封闭运作；资金来源上，可分为 市专项资金、轨道沿线土地收益反哺、综合开发片 区与轨道小镇土地收益反哺及物业收益反哺 4类方 式，如表 3所示 。其中，“轨道+片区开发 ”成为近年 来受青睐的以地筹资模式，以宁波市域线综合开发 片区与武汉地铁小镇为代表，通过整体打包、统筹 开发、逐步推进，对拟开发建设城市片区进行统一 交通市政配套，从而实现一体化、高质量的城市开 发运营。

1.4 完善土地储备与供应管理

各城市通过《轨道交通综合开发土地储备与供 应管理办法》完善土地管理，具体包括用地范围、土 地储备主体、供地方式与开发方式等内容，如表 4所 示 。在用地范围上，一般依据站点分级与场段本体 进行统一规定，有条件城市将综合开发片区一并纳 入；土地储备主体上，各城市因地制宜，分别采用市 政府、属地政府及轨道集团为主题的 3类方式；在供 地方式与开发方式上 ，红线内用地原则上采用划 拨、协议或设条件出让方式让轨道集团主导一级、 二级联动开发，红线外用地可采用市场化方式，但 仍有不少城市采用协议与设条件出让方式，鼓励轨 道集团通过多种方式参与片区整体开发与沿线用 地开发中。

1.5 完善规划管控与建设管理体系

各城市在以上“1+2”政策基础上，通过多项配 套政策进一步完善规划管控与建设管理体系，具体 可分为实施细则、审批办法、规划编制及规范导则 4 类 。其中，实施细则中最为常见的是《轨道交通场 站土地综合开发实施细则》，对轨道交通场站综合 开发范围、方案编制与审批、用地征收与储备、项目

与收益管理等方面进行具体规定；审批办法中最常 见 的是《轨 道交 通 上 盖 物业 预 留 工 程前期 审批 办 法》，基于轨道上盖的特殊性，明晰与简化轨道公司 参 与 上 盖 工 程 一 级 开 发 与 一 级 、二 级 联 动 开 发 流 程；规划编制则按照轨道交通线网与场站综合开发 同步规划的原则，由市资规局、轨道集团主导或参 与编制，形成《轨道交通场站综合开发专项规划》和 《轨道场站一体化城市设计》的规划体系；规范导则 除国家与行业标准规范外，许多城市颁布了《轨道 交通场站一体化城市设计导则》，以统一指导本市 城市轨道交通场站规划设计。

2 结语

综观以上 10个城市的城市轨道交通 TOD综合 开 发 政 策 机 制 可 以 发 现 ，经 过 多 年 实 践 与 相 互 借 鉴，这些城市基本形成了“1+2+N”政策体系，即以 “实施意见 ”为纲领，出台资金、土地“2”个关键管理 办法，开展“N”个配套政策，逐步建立符合城市自身 实际的 TOD综合开发政策机制 。

1 TOD 模式轨道交通车站的异质客流特征

交通客流是轨道交通车站中的常客 [8] ，在站内通常步 速快、目的地明确、对出行环境较熟悉，具有如下行为特 征：①对出行时间敏感，追求时效性 [9] ，倾向选择最近的 路径抵达出口；②具有从众行为，倾向于与其他同目的地 的旅客一同前行，具有跟随客流的行为；③对于车站环境 熟悉，极少出现原地停留以及走错的情况；④在前方无障 碍或行人阻挡时行走路线一般保持直线向出口行进，在转 弯时倾向于向左前方向或者右前方向行进。

商业客流的行为特征与交通客流具有较大的差异 性，大多不具有明确的目的地，对环境熟悉程度低，其 在轨道交通车站中具有以下特征：①对抵达出口的路径 距离敏感性低，选择出行路径的随机性强；②同样存在 从众行为，倾向于跟随其他行人前行；③对车站环境熟悉程度低，可能会出现原地停留或者左右转向的情况； ④行走路径可能受到周围商业设施的影响，具体表现为 被某一侧的商业设施吸引而产生行走路径向一侧偏移。

2 考虑异质客流的改进元胞自动机模型

目前，常见的行人行为模型有连续模型和离散模 型，其中：连续模型强调心理和外界环境等各个因素对 运动行为的影响，能够模拟行人的个体行为，常见的连 续模型包括社会力模型 [10] 、流体动力学模型 [11] 等； 离 散模型将区域离散化，并根据规定的行为规则来模拟行 人行为，计算简单并且运行速度较快，典型模型的代表 是元胞自动机模型 [12] 、格子气模型 [13] 等。

元胞自动机模型是一种时间、空间、状态都离散， 空间相互作用和时间因果关系为局部的网络动力学模 型，且具有模拟复杂系统时间演化过程的能力。目前， 已有考虑的场景作用有火灾 [14] 、水灾 [15] 、大客流 [16] 等 场景。本文综合考虑上述模型的优缺点，基于离散模型 中的元胞自动机模型，构建考虑异质客流的改进元胞自 动机模型，用以模拟和分析 TOD 模式轨道交通车站内 交通客流与商业客流共存且动态切换的群体行为特征。 2.1 经典元胞自动机模型

轨道交通车站交通客流的经典元胞自动机模型通常 包括如下假设：①在概率矩阵中将其所在元胞及前方 3 个元胞（共计 4 个元胞）设定为邻居；②当且仅当正前 方 3 个元胞均不可行时才会选择停留；③当正前方元胞 可行时，下一时间步必然会选择向正前方移动，否则依 概率选择可行的元胞移动，且不违背假设②。因此，在某个时间步长内，某行人确定其出口方向 后，向相邻元胞的转移概率选择模型用式（1）、（2）描述：

Pij =Naij(1 – nij)ekASij(m) + kB Fj （1）

N= [i,Mexp{kASij(m)+ kB Fj } · aij · (1 – nij)]–1 （2）

式中： m 为某出口，kASij(m) 反映出口对乘客的吸引；kB Fj

反映乘客的从众行为；N 为归一化系数；i 为行人编号， j 为以该行人为中心九宫格元胞的编号，以此组成每个 行人的九宫格元胞编号（i, j）（见图 1）；aij 为障碍物标 识因子，若元胞（i, j）为墙壁或障碍物，则 aij = 0，否 则 aij = 1；nij 为占据，表示因子，若元胞（i, j）在当前

时间步长有他人占据，则 nij = 1，否则 nij = 0；Sij(m) 为该

行人 在元胞（i, j）上距出口 m 的距离； Fj 为从众系数， 即方向感知域内乘客数；kA 、kB 为影响因素之间影响权 重的调节参数； M 为该行人的邻居集合。

2.2 改进元胞自动机模型

式（1）、（2）仅能刻画一般通道式轨道交通车站内 部分客流影响。在 TOD 模式轨道交通站点非付费区的 长通道中，交通客流可能会被分布在通道两侧的商业设 施吸引，进而转化为商业客流，除受障碍物和其他客观干扰的影响外，还具有行为轨迹的横向偏移、在通道内 的主动停留、完成购物后向交通客流转化的特征。然而，经典元胞自动机模型不能描述和反映商业设施对交通客 流的吸引作用以及异质客流间的动态转化过程。因此， 基于经典元胞自动机模型的不足以及异质客流的行为特征，对改进元胞自动机模型做出如下假定。

（1）由于长通道的商业设施一般设置在通道两侧， 因而将商业客流与通道边界处的接触和停留视为其购物 行为。

（2）由于商业客流在 TOD 场景下的通道内通行时 受两侧商业设施的影响，会表现出较明显的横向轨迹偏 移，因而将其所在位置的 3 个元胞及前方 3 个元胞（共 计 6 个元胞）设定为邻居。

（3）引入逻辑值 r 作为方向判别因子，判别商业客 流被商业设施的吸引方向。基于完全理性人的原则，假 定商业客流会被距离更近那一侧的商业设施所吸引，其 取值依赖于乘客与通道左右两侧距离d1、d2 的大小关系。

（4）引入 0 或 1 变量 uD 作为主被动变道参数，判 别商业客流的变道为主动行为（uD = 1），还是被动行为 （uD = 0）。当商业客流正前方元胞被占据时，视为被迫 向左侧、右侧移动 1 个元胞或停在原地，此时不考虑商 业设施的吸引，即 uD = 0。

（5） 引入边界接触统计因子 R 与边界接触最大值 Rmax 表征商业客流进行和完成购物行为，当 R= Rmax 时， 商业客流转化为“类交通客流”，即概率选择模型转变 为与交通客流相同。

因此，对经典元胞自动机模型改进如式（3）、（4） 所示：

Pij =Naij(1 – nij)e 9 min{d1, d2}+1 （3）

N= [ Σ exp kASij(m)+ kB Fj + kC j G –1 +

kD uD · aij · (1 – nij)]–1 **

（4） 式中：新增的kC G –1 反映环境的熟悉度对乘客的作用；

kD uD 反映通道两侧商业设施对商业客流的吸引。 G 为环境熟悉度，环境熟悉度越低，行人原地不 动的概率越大，以此来描述行人因不熟悉环境而原地踌 躇的现象；d1 、d2 为乘客与通道左、右两侧距离；kC、 kD 亦为影响因素之间影响权重的调节参数。r 为吸引方 向判别因子（左侧、右侧)，能够反映商业客流受两侧 商业设施吸引而呈现两侧偏移的流线形态，其与交通客 流的类直线型流线相交织产生冲突； uD 为主、被动变道 判别因子，能够反映商业客流在购物过程中主、被动停 留的行为，其阻碍交通客流向前的流动，使得交通客流 被迫换道行进或停止产生冲突。因此，改进元胞自动机 模型考虑了 TOD 模式下异质客流共存与动态转化的特 征，从而产生流线冲突的现象。

3 案例分析

3.1 环境设置及参数假定

在通道式、广场式、中庭式三类基本的 TOD 轨道 交通站点衔接空间 [17] 中，相比于空间开放的广场式与 中庭式，异质客流在相对封闭的长通道中其空间的冲突 更加激烈， 流线冲突对车站管理造成的影响更大。因此， 以非付费区长通道为研究场景，对考虑异质客流的改进 元胞自动机模型进行仿真分析。仿真平面以元胞为单位 形成平面坐标系，设置元胞边长为 0.3 m[16] ，设置网格 尺寸为 14 m×48 m，包含通道上下边界厚度各为 1 个 元胞，作为商业设施区域。初始时刻，在通道左侧生成 区范围内随机生成行人。模拟仿真过程中，通道内行人 由左至右在行走区内单向流动，抵达出口（右侧边界） 后离开通道（见图 2）。为验证改进元胞自动机模型的有效性，设置 A 、C 组为对照组，分别代表非 TOD 模式的传统轨道交通车 站与传统商场场景，商业客流占比分别为 0% 或 100%； B 组为实验组，代表 TOD 模式下轨道交通车站场景， 依据费硕 [18] 在北京大望路地铁站通道式衔接空间中对 4 832 个行人样本的调研统计结果，设置商业客流占比 25.59%。