分类： 研究 | Research

（二）总体思路**

1.贯彻融合发展理念。多层次轨道交通的融合发展涉及不同部门、主体和不同专业之间的协作，亟须树立上下一盘棋的思想，结合城市群、都市圈发展的新形势、新需求，积极调整功能定位和发展策略，在实际工作中贯彻落实一体化融合发展理念。

2做好一体化顶层设计。明确各级政府推动多层次轨道交通一体化的责任主体，以及各相关部门、单位在多层次轨道一体化规划、建设、运营、管理阶段的责权利，制定各部门之间沟通协调的工作机制和流程，完善融合发展的制度保障。

3.统筹多层次网络规划。在规划层面加强多层次轨道交通的融合统一，按照统一规划、分层实施的原则，推动以城市群、都市圈为单位的多层次轨道交通一体化规划编制，统筹考虑各层级轨道交通的网络布局、节点体系、衔接关系，确保不同层级轨道线路的设施兼容、互联互通。

4.实施一体化运营管理。结合投融资模式创新，以作价入股、股权投资等市场化方式，建立多层次轨道交通系统的一体化运营管理体系，包括投融资及资产管理、票制及票务管理、建设管理模式、运营及经营模式、维修维护模式等。5.构建兼容性技术标准。为适应不同层次轨道交通功能兼容、互联互通的融合发展需求，应在技术标准规范的基础上，推动包括系统制式、运输组织、信息互联互通、管辖权规划、治安防控、客运服务等方面内容的调整，建立兼容、协调的技术标准体系，打通不同层次轨道交通的技术界限。

（三*）关键举措*

1.网络整合。一是明确功能分工。多层次轨道交通的速度标准应与服务范围、客流需求相匹配（见表1），满足都市圈“1小时”门到门要求。应明确不同轨道交通方式的适用范围，城市轨道主要服务于中心城区、城市半径1020千米范围；市域（郊）铁路是都市圈轨道交通的主体，主要服务于同城化趋势明显、通勤需求较高的区域，以城市半径4050千米为主；城际铁路主要服务于相邻城市间或城市群，一般在100~300千米之间的范围；干线铁路主要服务于跨区域长距离出行，一般在300千米以上的范围（见图2）。二是网络布局整合。按照“功能分工、服务兼容、网络衔接、时序协调”的原则，推进多层次轨道交通网络资源整合，集约利用通道资源建设复合运输走廊。干线铁路、城际铁路要兼顾都市圈出行功能，铁路车站位置和数量应兼顾多元客流需求。新建市域（郊）铁路应尽量深入城市中心区，实现与城市轨道交通的多线多点换乘，有条件的尽可能实现互联互通、跨线过轨运营，并加强与城际铁路衔接，在制式兼容、统一的情况下鼓励组织跨线、共轨、越行等灵活运输组织方式。

2.枢纽衔接。一是建立枢纽分级体系。按照“主辅清晰、点线匹配、衔接高效、融合发展”的原则，构建衔接多层次轨道交通的三级枢纽体系。一级枢纽，衔接轨道交通4张网的“四网融合”枢纽，主要指大型铁路客站、枢纽机场。二级枢纽，衔接城际铁路、市域（郊）铁 路、城市轨道3张网的“三网融合”枢纽，主要指中型铁路客站。三级枢纽，衔接市域（郊）铁路、城市轨道两张网的“两网融合”枢纽，主要指市域（郊）铁路换乘站。二是完善枢纽衔接。一二级枢纽应通过调整线路走向或站房布置优先选用集中式布局，做好轨道接入条件的预留；选用分离式布局时，应调整城市轨道交通线路走向，缩短城市轨道交通车站与铁路站房的距离，减少换乘距离。三级枢纽要优先统一制式，在此基础上设置便捷的换乘站、多线多点换乘，尽可能采取同台同向换乘方式，方便旅客出行。同时，做好多层次轨道车站与地面公交、步行和自行车等接驳换乘。

3.运营一体。一是建立一体化运营主体。结合广州地铁承担广清城际铁路等运营实践，探索建立跨地区、跨部门的多层次轨道交通一体化运营主体，形成一体化运营协调机制。二是提升一体化运营水平。按照“服务兼容、信息共享、联程联运、功能融合”的原则，充分利用移动互联网、大数据等现代信息技术手段，贯彻落实出行即服务 （MaaS）理念，推进多层次轨道交通之间时间接续、票制互通、安检互信、标识统一、应急联动，提升一体化运营服务水平和出行体验。

4.站城融合。一是建立轨道交通与城市融合发展的互动机制。建立多层次轨道交通与城市群、都市圈以及城市在规划、建设、运营等不同阶段的互动机制，实现轨道交通网络、枢纽与城镇空间的融合，以及轨道交通建设时机与城镇开发进程的契合。二是完善轨道交通与城市融合发展的合作模式。结合港铁、日本私铁、重庆沙坪坝枢纽上盖开发等经验，完善市场与政府合作模式，鼓励多元主体联合开发，完善综合开发成本分担、利益共享机制，实现土地开发收益反哺轨道建设和运营。

六、政策建议

坚持以人民为中心的发展理念，加强科学研究，做好顶层设计，完善标准规范，创新体制机制，加快构建融合发展的多层次轨道交通体系，推进都市圈高质量发展。

（一）加强科学研究，明确适合国情的都市圈概念内涵遵循城镇化发展规律，坚持历史的耐心，顺应产业、人口和空间演进趋势，加强适合我国国情的都市圈概念内涵、范围界定、发展阶段、出行特征等科学研究。科学合理确定都市圈的轨道交通客流强度、服务水平，为都市圈轨道交通发展提供科学依据。

（二）做好顶层设计，明确多层次轨道交通职责分工按照中央与地方财政事权和支出责任划分，做好多层次轨道交通规划、建设和运营管理。建议多层次轨道交通规划由国家发展改革委组织编制、印发，重点解决功能分工、网络布局和衔接等问题。在此基础上，干线铁路按目前规定实施。城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通根据多层次轨道交通规划和城市发展实际，由地方政府组织编制近期建设规划，报国家发展改革委审批后由地方政府组织实施。

（三）完善标准规范，引导多层次轨道交通有序发展由国家铁路局等部门在高速铁路、城际铁路和市域（郊）铁路等相关规范、技术标准基础上，充分结合多层次轨道交通融合发展需求，研究制定多层次轨道交通的规划编制、制式互通、枢纽衔接、运营服务、票务清算等方面的标准和规范。

（四）推进试点示范，探索多层次轨道交通融合0发展经验充分借鉴国际经验，紧密结合我国实际，选择京津冀、长三角、粵港澳大湾区、成渝、长江中游等发展基础好、客流需求大的都市圈，开展多层次轨道交通融合发展试点，在规划编制、一体化运营等方面先行先试，及时总结经验推广。

（五）创新体制机制，破解制约多层次轨道交通融合的障碍加快构建适应国情、更加高效的都市圈协商合作、规划协调、政策协同、社会参与等机制，探索建立以都市圈内中心城市为主体，跨区域、跨部门的规划统筹、建设同步、运营共享、开发协同的多层次轨道交通融合发展机制。

基于顶层设计的佛山市TOD综合开发总体策略

摘    要：

为提高轨道交通沿线土地综合开发效益，引导城市轨道交通站点综合开发有序发展并保障对城市可持续发展的支撑作用，基于顶层设计的角度创新研究了佛山市TOD（transit oriented development）综合开发总体策略。首先，梳理了作为粤港澳大湾区重要特大城市的佛山市现阶段轨道交通综合开发工作中面临的利益共享机制缺失、沿线土地未提前收储、场站选址规划统筹不足、轨道建设与综合开发时序错配等实际问题；然后，在建立合理开发的整体协调框架的基础上提出了完善顶层设计、加强战略统筹、提前土地整备收储、探索多元供地等开发对策；最后，以佛山市城市轨道交通第二期建设规划线路（4号线一期、2号线二期和11号线）沿线用地规划实践为例，从顶层政策问题、顶层规划问题（国土空间规划与综合交通规划统筹问题）、土地问题（土地整备收储、多元供地模式问题）、TOD建设模式问题等多个层面，探索建立了符合佛山市特色的综合开发顶层设计实践路径，提出了适合佛山市实际的TOD综合开发总体策略，有效指导沿线站点周边土地综合开发实施落地，为国内类似的都市圈特大城市提供有借鉴意义的顶层设计实践经验与参考依据。

   关键词：城市轨道交通;TOD;顶层设计;总体统筹;土地整备;建设模式;           

   作者简介：刘尔辉，男，硕士，高级工程师，从事轨道交通TOD综合开发规划等工作，

         0  引  言

         TOD（transit oriented development）是指公交先导城市发展模式，TOD模式的诞生是为了抑制由小汽车引起的城市“恶性膨胀”，在大规模公交的区位因素影响下，减缓了城市蔓延的态势。如今，TOD主要代表现代公共交通系统支持下的土地开发模式，可以看作是一种基于“交通-土地利用”互动关系的城市发展理念和规划的创新模式[1]，它以交通便捷、用地适宜为基础要素，通过交通供给服务提升、用地混合紧凑开发，推动实现社会公益性、经济效益性、环境可持续性[2]。

          国家和广东省近年来出台的支持轨道TOD发展的政策文件，提出要细化城市公交用地综合开发政策，对土地进行综合开发合理利用。为落实国家、广东省对轨道交通TOD综合开发的战略要求，提高TOD综合开发效益对佛山市城市轨道交通建设和可持续发展的支撑作用，解决当前佛山市城市轨道交通TOD综合开发痛点难点的诉求，佛山市政府于2021年6月出台《佛山市轨道交通场站及周边土地综合开发实施办法（试行）》（以下简称“《实施办法》”）。佛山市城市轨道二期建设规划已于2021年1月获国家发展改革委批复，涉及的3条线路即将全面推进实施，而如何建立土地综合开发收益反哺轨道交通建设的良性发展机制，成为佛山市城市轨道交通综合开发面临的巨大发展机遇与挑战。

                    因此，亟须开展城市轨道交通综合开发总体策略研究。参考国内城市经验[3,4]，并结合佛山市作为粤港澳大湾区特大城市的发展实际，探索建立符合佛山市实际的TOD综合开发模式，并梳理城市轨道交通二期建设规划线路的土地储备及开发时序，实现城市轨道交通建设实施与沿线土地开发，在规划层面、设计层面和实施层面有效衔接和相互促进，实现以城市为中心，集约利用土地资源，优化城市功能结构，促进城市轨道交通可持续健康发展。

   1  现阶段佛山市TOD综合开发难点

                    当前佛山市城市轨道交通TOD面临的问题集中体现在土地工作、规划统筹协调、收益管理、开发机制等方面的顶层体制机制不完善，工作难以落实推进，具体表现在：

                1.1  利益共享机制缺失，企业难获得土地开发权

                    TOD综合开发主体、主导权不明确，合作开发原则不清晰。佛山暂未有TOD合作开发的相关管理办法和实施指引，以往多以单个项目展开，各区差异较大，且开发项目主要由房地产开发商操盘，以短期见效快的商住项目为主，业态同质化严重，缺乏全市统筹的TOD综合开发战略规划。目前，以开发商为主导的旧城改造以小规模的项目更新为主，各自为政，没有考虑到TOD的可持续发展。

                    佛山地铁建设采用“市区共建”模式，但现行办法不利于市一级统筹土地收储与出让、建设进度、投资与收益管理等工作，区政府不愿既出钱又出地，利益共享机制尚未形成，开发收益的分配原则并未明确，轨交公司难以定向拿地。造成这些问题的原因是缺乏行之有效的“市/区、镇/街/村、企、社”利益分配平衡机制，各方积极性难以发挥[5]。《实施办法》仅明确了轨道交通场站综合开发规划编制与审查要求、土地收储与供应，还缺乏TOD综合开发实施细则，如保障TOD综合开发推行的土地收储依据、土地征收补偿制度、土地出让依据、土地收益分配制度等内容，因而导致具体工作难以推进[6]。

                1.2  未提前沿线土地收储，拟开发土地难以管控

**                    **土地是TOD综合开发最关键的因素，但是现阶段土地资源十分紧张[7]，并且目前佛山暂未建立TOD综合开发用地收储机制，轨道场站周边土地大多为集体或私人所有且权属复杂，轨道建设规划获批向社会公布后难以实施TOD综合开发用地收储，政府难以有效管控土地资源。

                1.3  场站选址缺乏前瞻性，选址用地低开发价值

                    轨道交通拥有便捷高效、大运量等优点，是城市中最大规模的公共交通基础设施[8]。它能引导城市格局按照规划意图发展，特别是支持地区中心及大型新区的建设[9]。但佛山地铁部分场站设施选址与新一轮国土空间规划保护红线管控协调性不足，影响综合开发用地规划指标，如大塱山停车场、高明车辆基地选址位于主城外围，土地出让楼面价可能低于盖板建设成本，开发价值不高，部分既有站点周边开发用地选址的三规难以调整。同时由于现行总规、土规、控规未对二期建设规划项目的轨道沿线土地进行预控，导致后期开发用地规划指标调整难度较大。

                1.4  轨道建投开发不同步，外部效益难以内部化

                    通常情况下，轨道交通线网和车站的建设与运营都属于由城市政府专门设立的地铁公司，而在轨道交通站点周边区域的规划与建设则是由政府的规划与建设部门来管理，两者之间缺少良性互动的机制[10]。例如，轨道交通的建设、运营费用高、投资大，导致地铁企业长期亏损；而在站点周边，随着轨道交通的建设，土地的价值也得到了提高[11]。当前TOD项目实行一事一议，特事特办，沟通协商耗时较长，轨道交通规划建设与周边开发建设不同步，使得TOD项目无法与轨道主体工程同步实施，轨道交通的正外部效益未能及时有效内部化回收并反哺轨道建设运营[12]。

                2  轨道交通TOD综合开发总体思路

                    尽管发展面临诸多挑战，但随着轨道交通的快速建设，佛山TOD综合开发拥有巨大的发展潜力。佛山“十四五”期间计划新建地铁线路110.8km，佛山应把握新一轮轨道建设带来的机遇，通过以地筹资、以地养轨，实现以轨提质、以轨兴城。实现这一发展愿景，应建立以规划为引领的TOD综合开发机制，提升综合开发效能，纾解佛山城市轨道交通建设投融资困境，切实改善佛山轨道交通建设运营的资金压力实现土地综合开发收益最大化，并反馈轨道建设运营，最终达到资金平衡的可持续发展状态，充分发挥轨道交通引领城市可持续发展的作用。

   通过构建TOD合理开发的整体协调框架，制定出能够支撑城市依托轨道交通建设可持续发展的资源配置方案，从而对轨道沿线的土地整备规划和开发规划进行统筹制定[13]。统筹引导TOD发展，对站点进行分级分类差异化分析挖掘综合开发土地资源潜力，利用轨道沿线综合开发优化佛山的城市格局，进一步提升空间品质；促进轨道站场周边土地高效集约利用，改善轨道交通和公交出行条件，增加客流，推进轨道交通与生产、生活、生态空间高效融合，实现城市的低碳、安全、高质量发展，构建人、站、城一体化轨道交通生态圈，其中城市的战略将会为TOD发展提供具体的发展方向，而市场因素则会让轨道或土地运营商按照市场的规律，对土地的开发计划和轨道建设的投融资计划进行调整[14]。

                3  佛山轨道交通TOD综合开发总体策略

                3.1  策略一：完善顶层设计，营造政策环境

                    顶层设计具有战略统筹作用，佛山市可参考东莞市、成都市、广州市等类似体量城市的做法，积极完善各类型体制机制，充分营造好保障轨道交通TOD综合开发项目成功实施的良好政策支撑环境。佛山市应在《实施办法》的基础上，进一步完善用地管理、投融资管理办法和实施细则，构建一个各部门权责明晰的政策体系，提高各主体、各部门之间的沟通协调效率，高效顺畅推进开发项目。管理办法包括建设管理类、开发用地管理类、规划管理类、轨道交通建设投融资类、商业运营类、合作开发类。实施细则包括用地管控、资金筹集、容积率调整等工作方案，TOD规划、设计等技术指引，建筑设计、交通衔接、降噪技术、防火技术等标准规范以及联席会议、公众参与等治理制度。

                3.2  策略二：加强战略统筹，构建TOD体系

                    1）明确TOD发展战略目标、规划方案和实施计划，以全市国土空间规划为指导，划定主导功能区、定位佛山主要交通枢纽；以分区国土空间规划为指导，形成以枢纽为核心细化主导功能区、重点轨道协调发展区的局面，逐步形成单元分区；以详细规划为依据，明确以枢纽为核心、单元分区为边界的轨道空间、公共空间及开发空间布局。三者之间自上而下指导约束，自下而上反馈修改，并最终形成适合佛山实际的TOD综合开发全周期发展实施路径。

                    2）以TOD规划设计体系为主要内容：宏观上，基于全市总体和综合交通规划形成TOD总体策略研究；中观上，基于各区总体、分区交通和轨道交通详细规划，并在TOD总体策略的基础上落实轨道沿线用地规划；微观上，基于国土空间规划体系中的详细规划和专项规划、综合交通规划体系中的片区交通规划和交通详细规划，并在沿线用地规划的基础上落实TOD专项规划和场站综合体规划。通过与国土空间规划和综合交通规划相互协调、有机融合，协调现状情况、相关规划、建设工作，按照“一站一策一城”思路体现TOD核心理念。

                3.3  策略三：提前土地整备收储，创造用地条件

                    土地收储会影响项目开发效益，甚至决定项目能否顺利立项启动，因此应合理把握收储时机与土地价值。首先，佛山市应在轨道交通线网规划阶段同步开展土地整备工作，对开发潜力较大的用地进行及时调规、提前控制。在轨道交通建设规划编制阶段，土储中心可结合具有较大开发潜力的用地位置对轨道线站位方案提出优化建议，促进轨道交通与城市用地协调发展，为项目开发创造良好的外部环境。其次，通过轨道交通TOD综合开发规划，编制主体应结合轨道交通土地供应方式，扩大车辆基地或者站点综合开发研究区域，提前锁定开发用地范围，形成以上盖物业开发为主导、包含一定白地比例的规划控地方案，并列入土地储备计划。