分类： 研究 | Research

    本次研究针对佛山土地资源状况掌握不清的现状，对佛山城市轨道交通网络站区用地进行了调查。对轨道站点腹地内土地的土地现状、土地权属现状，城乡土地利用规划、城乡规划的建设用地现状等情况，对土地展开甄别和分类，为统筹用地奠定基础，最终获得了各站点的潜力地块分类，如图2所示。对开发潜力较大的用地进行及时调规、提前控制、尽早储备，并结合用地开发对轨道线站位方案提出优化建议。

                3.4  策略四：探索利益共享，调动各方积极性

                    1）建立利益共享机制，明确TOD项目各方收益按各自约定的贡献比例为分配方式，充分调动各方积极性，以便项目的顺利进行。

                    2）锁定市/区政府分享的开发收益，优先作为各区应承担的轨道交通建设资金，实现轨道交通正外部效益内部化。在规划阶段，由政府和轨道交通企业主导、城市运营商参与，主要完成资源整合、规划提升；在项目落地阶段，基于规划阶段完成的土地利用规划，并由城市运营商主导、轨交企业参与，主要完成产业导入、专业开发、优质运营等工作。

                    3）支持轨道交通企业以规划主管部门核准的轨道用地红线为计算依据，与区、镇/街、村、社等以“统一规划、联合收储、共同开发、收益共享”为原则，推动旧城旧村旧厂改造城市更新，通过成立合资公司等方式共同开展土地一、二级开发运作，共享开发收益。

                3.5  策略五：拓展供地模式，探索多元融资

                    1）完善差异化供地模式和政策支持，对用于轨道交通、交通配套、经营物业开发的土地分别采用行政划拨、协议出让、定向招拍挂/作价出资等方式供地，支持轨交企业与当地优质央企、国企的强强联合（如广州地铁+越秀/珠实、深圳地铁+万科、东莞地铁+东实/保利），依规获得土地一级使用权。

                    2）对车辆基地上盖物业进行垂直分层确权、分层出让，提升开发效益。

                    3）为减轻轨道建设资金筹集压力，佛山应探索多元化的投融资方式，构建以TOD综合开发收益为主体、其他方式共同发展的投融资体系。REITs（real estate investment trust，房地产投资信托基金）模式较PPP模式融资成本低，较ABS（asset backed secu-ritiza

                    -tion，资产证券化）模式收益来源多，建议佛山地铁集团尝试研究采用REITs投融资模式，实现对既有资产的盘活。

                4  基于顶层设计的佛山市总体策略实践

                4.1  顶层政策设计：政府主规划、企业主参与

                           提出“政府主导规划、企业主体参加、商业化投建运维”体系以实现全过程的综合保障。提出需加快完善的政策体系和技术管理体系，支持轨交企业与优质央企、国企合作依规获得土地一级使用权，逐步建立“协同化、产业化、差异化”的实施路径，推进TOD项目收益与城市整体长远效益的最大化。

                    1）佛山已经制定“1+3文件”体系，但是对于各部门权责、市区开发收益分配原则、综合开发全周期工作等未进一步明确，建议编制轨道交通站场周边土地综合开发及站场综合体建设实施细则等实施层面的政策文件，完善支持和服务TOD综合开发的“指导意见-管理办法-实施细则”体系。

                    2）进一步明确各部门权责，由各市直部门负责对应的项目板块，形成合理的市区开发收益分配机制。对于市级层面，建议在全市城市轨道交通工程项目指挥部基础上，明确TOD综合开发工作分工，加强内部协调，统筹推进全市TOD综合开发和TID（transport integrated development，轨道交通综合站点开发）项目建设工作，重大事项报指挥部审定。由市轨道局统筹综合开发策略研究，市自然资源局依据总体策略统筹开展TOD规划编制及土地储备范围划定工作，市级其他各职能部门密切配合、协同推进TOD综合开发。对于区级层面，建议以区为主导开展区内站点TOD及TID项目用地收储、拆迁补偿等，筹集各区分摊地铁建设资金。其中车辆段综合开发纳入由区配合纳入市年度收储计划，由市层面统筹车辆段用地综合开发。

  4.2  规划统筹引领：构建指引体系，多层次管控

                    1）城市层面：协调各类保护红线与轨道站点的关系，有效引导空间资源要素向场站周边集聚。对于已建成及在建线路的站点周边300m内，不应划设生态保护红线和基本农田红线，500m内不宜划设远期工业红线。已批待建站点如果确实无法调整的，应研究线位和站点调整的必要性和可行性。根据城市总体规划划分开发潜力分区，向高水平区域倾斜指标和资源。特高潜力区包括佛山主城核心区、南部副中心核心区，佛山对外综合枢纽区域，以及佛山与广州核心区直连廊道区域；高潜力区包括佛山中心城区，佛山城市枢纽区域，从核心区辐射的轨道廊道区域，规划定位的城市新中心/副中心；一般潜力区包括佛山其他轨道廊道沿线区域和片区枢纽。

                    2）廊道层面：协调沿线城市功能和用地开发，与廊道的区位、沿线功能业态相匹配，引导轨道廊道职住平衡。①承担城市层次的功能定位：廊道上应协调布设各级站点，如城市级、组团级和社区级等，等级与城市赋予的定位一致，引导轨道廊道客流均衡。②引导合适的出行距离：在廊道上，合适距离的站点功能互补，区分商业中心、公共服务中心、就业类、居住类等类型。

                    3）站点层面：提出TOD分级体系，明确不同类型站点土地复合利用要求，差异化推进轨道交通沿线站点综合开发。TOD站点可以分为城市型、片区型、社区型3级，功能上包括枢纽中心、商办中心、产业中心、居住中心4类，如图3所示。根据各站点的级别和功能类型，协调不同站点的开发范围，其中，一般站点（社区级）在500m左右；片区型商办和就业中心在800m左右；综合枢纽、城市级中心、新区中心、车辆基地/停车场、特殊型站点结合站点功能、周边用地条件合理划定。接着按廊道进行经济平衡，对具体站点的开发规模进行缩减或增加。最后按城市功能分区、毗邻站点功能和距离、土地条件，对站点进行连片开发研究。

                4.3  土地整备收储：潜力用地评价，识别好用地

                    结合佛山市轨道站点的分级分类、佛山市既有政策和其他城市发展经验，提出了佛山市不同类型的TOD范围用地规划指标建议，包括用地功能构成建议、开发强度建议和用地功能兼容性建议，合理指导后续TOD的规划设计，特殊站点结合片区规划和发展定位，合理确定业态布局、用地比例和开发强度

                    融合规划、宗地、区位等多种因素，依据开发潜力地块“连片开发、拆迁难易、规划符合、重点平台结合、集约用地”的划定原则，建立了土地资源开发潜力评估指标体系，进行开发潜力分级，选取综合开发潜力地块，对完善保障性住房、推进工业提质增效等提出合理建议，用地潜力分级分类如表2所示。利用该评价体系得出佛山市部分TOD范围土地开发潜力评价示意如图4所示，并得出用地开发潜力的评估结果。

                    开发潜力分值开发潜力评价分级用地类型综合开发要求4＜R≤5好A类车辆基地或国有已证未出让用地、集体可开发存量用地、空地等结合轨道站点规划建设，并做好与轨道站点的交通衔接组织。3＜R≤4较好B类国有或集体可改造、收储难度一般的用地可结合周边用地和规划合理确定出入口、通风亭等轨道站点设施的位置。1＜R≤3差C类拆迁成本高、收储难度大的村集体用地可结合部分轨道站点出入口、通风亭等轨道站点设施进行品质提升。0≤R≤1较差D类不可开发土地（包括新建、在建、已出让用地）重点考虑与轨道交通衔接，与周边交通的衔接和景观环境的升级改造。

4.4  综合收益平衡：收益测算和投融资平衡

                    轨道交通沿线土地综合开发综合收益测算目的是为轨道交通项目投融资决策提供参考依据，目标是使选取的场站综合体一级开发收益能够平衡佛山市第二期建设规划线路的地铁工程建设资金，TOD一级开发总收益尽可能满足建设期和运营期财政支出总需求。

                    借鉴广州、东莞等城市先进经验，提出了佛山市综合开发收益测算方法，统筹轨道交通全生命发展周期，开展轨道交通项目建设与沿线土地开发收益平衡分析。根据佛山市各区公示地价，结合用地性质、区域因素修正、估价期日、土地开发程度、其他个别因素、容积率、楼层、使用年限等影响因素，采用公示地价系数修正法预测土地价格。

                4.5  分期推进实施：提前收储、近远期开发

                    基于对资金需求、用地保障、投融资机制的整体谋划，加强对轨道沿线土地的统筹。完善用地储备工作机制，保障土地工作从划入TOD开发范围、收储、前期开发、出/转让、二级开发各阶段高效有依据的执行。同时按照“提前收储、连片开发、分期实施”的原则，制定分期行动计划，提出立体分权出让等多元供地模式。投融资分为投融资实施、使用管理、筹资偿付3个阶段，融资资金偿付的资金来源以“以地筹资”为主，“财政投入”为辅，“接续融资”为补充，保障TOD相关的土地收益、土地各级开发收益支撑轨道建设运营。

                5  结论与展望

                    研究成果作为佛山市TOD纲领性文件编制依据，目前推动了佛山市10条线路（3条拟建+7条规划）开展了TOD规划策划和综合开发前期研究，协调国土空间规划做好综合开发用地预留，指导了佛山市近期18个TOD项目的建设，有力支持了佛山地铁4号线一期工程动工建设与沿线土地收储工作，筹集轨道建设资金支持项目顺利开工建设。

                    基于轨道交通与城市发展特征，提出了轨道交通TOD综合开发策略，解决轨道站点周边用地资源及供地时序与轨道建设不匹配问题，规范化、程序化推动佛山轨道交通场站一体化建设工作，以实现TOD综合开发工作有据可依、有章可循。理论创新特色之处主要包括以下几个方面：

                    1）形成一套TOD开发工作体系，填补佛山TOD总体策略的空缺。基于远期发展和近期实施需求，形成一套由“战略统筹引领-核心策略支撑-综合实施保障”构成的TOD综合开发工作体系，引导佛山TOD由单站零散开发向区域高质量统筹开发转变，强化用地支撑保障，实现综合效益最大化；

                    2）基于用地大数据建立TOD评估分析体系。基于用地大数据和用地开发潜力评价模型，合理筛选潜力用地，高效辅助规划决策；

                    3）提出轨道交通建设与沿线用地开发动态平衡的发展机制。

中心城区铁路站场综合开发的探索与实践——以香港西九龙站和重庆沙坪坝站为例

徐颖肖锐琴张为师 XU Ying XIAO Ruiqin ZHANG Weishi

摘要： 伴随对“缝合铁路割裂，促进城市品质发展”的高品质开发的呼唤，铁路与城区融合发展已成为众多城市中心区铁路站点地区规划建设的重点和难点。综合开发作为一种盘活铁路土地资源、提升中心城区空间品质的创新路径，将成为我国铁路站场区域发展的重要模式。文章从决策合作组织、土地制度及出让、规划设计与实施、运营收益平衡等方面对香港西九龙、重庆沙坪坝这两个中心城区铁路站场案例进行梳理分析，总结得出站城紧密融合的空间组织逻辑、立体出让的土地制度灵活设计、跨部门多主体的协作共商平台、打造”铁路+多方”利益共同体对于保障和推动铁路综合开发的关键作用等经验，以期为今后中心城区铁路综合开发的研究与规划实践提供一些启示。

关键词： 铁路站场；综合开发；站城融合

0引言

长期以来“先有铁路后有城市”是我国铁路周边土地开发的基本模式，虽然一直强调带动周边土地开发、交通导向发展，但相比更为人熟知的城市轨道综合开发，铁路站场综合开发可以说是“最熟悉的陌生人”，体量更大、技术门槛更高、实践阻碍更多故而以交通主导的站场规划，未能充分利用空间资源和区位优势。且纵观我国铁路的“高铁时代，大多数站点及高铁新城建设通常选址在城郊的“留白”地区，但随着城市空间快速扩张以及可利用的土地资源不断稀缺铁路站场逐步向城区“靠拢”，新建或改建站场的现实需求急速增加。但这类城区中心型铁路站场的嵌入是一把“双刃剑”，在拉近时空距离、吸引更多社会经济要素流进入中心城区的同时，也带来铁路站场与周边地区的割裂、破碎化状态，例如围绕铁路组织的快速交通不利于城市的紧凑布局建设，“铁路+城区”的协同发展并没有达到预期目标。

近年来，伴随着对“缝合铁路割裂，促进城市品质发展”的高品质开发的呼唤，国家铁路体制改革继续深化。我国出台了一系列利于铁路综合开发的政策，如《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发[2014]37号）提出“加大力度盘活铁路用地资源，鼓励车站及线路土地综合开发利用，适度提高开发建设强度，以开发收益支持铁路发展”明 确要求地方政府支持铁路土地综合开发、完善土地配套政策、加强监管协调等。围绕国家政策精神，湖北省（鄂政发[2018]8号文《关于进一步加快铁路建设发展的若干意见》）、广东省（粤府办[2018]36 号文《关于支持铁路建设推进土地综合开发的若干政策措施》等地纷纷推出地方支持性政策，京沪高铁公司也提出要“以地养路、以地建路”[，涉及国铁干线、城际铁路（如武汉城际圈铁路門）、市郊铁路等，掀起围绕铁路的土地开发热潮。探索切实可行的铁路综合开发模式，合理利用土地资源，提升土地资产价值，以促进铁路和城镇化的可持续发展，已经成为路地双方的共同愿景。

铁路站场综合开发，特别是站场上盖作为一种整合铁路与沿线用地的新路径，一方面能够盘活铁路用地资源，增加利润；另一方面可以改善周边城市风貌、基础设施、公共服务、空间品质，推动旧城更新和新区建设，实现城市与铁路互利共贏。基于城市中心型铁路站场地区所呈现的复杂特点，如何在实践中考量其多功能属性及多方利益协调，值得学者思考。因此本文试图梳理我国铁路综合开发的相关研究，选取香港西九龙和重庆沙坪坝两个中心城区铁路站场案例进行分析，二者是国内目前为数不多的铁路站场综合开发先例，并且都位于中心城区，总结其开发历程可为今后我国的中心城区铁路站场综合开发提供一些经验借鉴。

1铁路综合开发研究概述

国外已有许多城市打造铁道上的新商务中心区（CBD），通过原轨道入地或者上盖大板充分利用空间资源，如法国巴黎左岸协作开发区的里尔欧洲站铁路站点改造计划间、日本东京站丸之内CBD地区发展计划和新横滨站一体化开发。这些铁路站场地区开发多采取铁路和城区共融发展的模式，呈现为一体化开发、土地集约利用、功能混合等特点5-6。现阶段国内涉及铁路综合开发的研究已引起重视，并形成了一批规划和研究成果。铁路在不同尺度上影响区域与城市空间发展。如宏观层面上，基于枢纽的“点一轴”理论带动城市热点区域建设7-8。林辰辉凹研究了17个典型高铁枢纽的开发状况，发现枢纽交通价值和城市价值的共振效应。季松等[10、洪世建等1也提出铁路建设规划通过与城市规划的相互协调，会引领城市空间的演化。杨跃龙等[12]通过研究综述与国外案例分析，梳理了站场土地开发与城市形态及品质的紧密联系。另一类研究关注微观层面的规划设计特征[13，多“默认”是围绕铁路组织而开展的，例如将站场地区空间规划归纳为“三圈层式”平面布局叫4，或是以快速联系中心城区为目标的枢纽设施四、客流集散、路网设计1。长远来看，这样的开发思路会造成铁路枢纽与周边城区的二元割裂，单凭交通节点难以催生出繁荣的都市场所18-19，无法充分发挥二者的联动效应。

同时在我国综合开发的实操层面，铁路上盖物业开发正面临“无规范指引”等难题。区别于地铁上盖开发国内铁路上盖综合物业开发的内容研究、物业规划建设的标准规范几乎处于空白。《中华人民共和国铁路法》更多是强调对用地的“保护”，不涉及建设用地综合开发等事项，缺乏实施操作的技术规范依据。少量研究如龚连平同、叶冬青20、苏江文修[2]等，多基于对机制的理论探讨层面，对实操过程关注不足。

我国铁路综合开发的实践刚刚起步，由于涉及主体较多，包括规划、土地、铁路、社区等部门，同时又叠加了公私部门、路地多方的协调分工及利益博弈问题，仅依靠传统的以铁路为唯一主体的决策、规划及土地供应模式，难以满足综合开发及盘活土地资源等的迫切需求，铁路综合开发困难重重。因此，详细总结近年的实践案例，为以后的铁路综合开发实践铺路十分必要。下文将借助各部门资料及相关人员的访谈，分别梳理香港西九龙站和重庆沙坪坝站在铁路综合开发过程中的合作决策方式、土地出让政策、规划设计与实施、投入与收益机制，最后总结二者的发展历程并得出启示。

2香港西九龙站综合发展

香港西九龙站是广深港高速铁路在香港境内的综合交通枢纽，于2018年投入运营。车站位于城市核心区，5km范围覆盖了全港27%的居住人口以及全港47%的工作人口，毗邻九龙站上盖综合发展区、柯士甸站上盖、尖沙咀商业区和西九龙文化区（图1）。

其通过铁路、道路下穿的设计，恢复地面并缝合了和维多利亚港的关系通过立体多维的人流组织方式，尤其是空中步行系统，加强交通枢纽和周边城区的联系。在整体空间形象设计上，采用较低的建筑高度融合于滨海城市场景中，未来上盖面积达30万m。西九龙不是铁路站场空间和城市地段概念的简单叠加，而是一个融合交通、公共空间、商业等功能的综合开发项目。

2.1决策合作方式：特区政府引领，港铁执行，多方协作

西九龙站综合开发涉及到香港特区政府、九广铁路公司（简称“九铁”为香港特区政府全资控股）、香港地铁公司（简称“港铁”和下属服务商以及未来上盖物业开发商。香港特区政府是项目的最高决策机关，把握规划与用地策略，港铁等多家单位配合完成目标，方案设计和实施过程有显著的多方协作特征（图2）。广深港高铁香港段由香港特区政府出资兴建，拥有整个铁路项目的产权，并委托港铁进行设计、建造和试营运。建成后，特区政府以1000港元的象征性价格，将50年期的营运高铁香港段所需土地归属权益及运营权益授予九铁，由九铁与港铁对接通过《服务经营权补充协议》将经营权授予港铁。所以，港铁是实际的开发运营执行者。鉴于港铁、九铁均没有高铁营运经验，难以做出长期业务预测，港铁与九铁经过协商，将原本根据既有合作框架中的服务经营权年期缩短为10年以降低风险，港铁需向九铁缴纳经营权费用，关于延期事宜留作日后商讨。港铁作为以盈利为目的之一的私营部门，在执行特区政府和九铁的既定战略的同时，是具有一定博弈能力的合作方。由港铁委托凯达建筑设计事务所（AEDAS）作为站场规划及建筑设计总顾问，负责交通、铁路、土木工程等专业间的协作。对于后续上盖开发香港特区政府地政总署通过土地拍卖程序，根据土地性质、配套设施水平在地契上附加特别限制条款引入开发商。

2.2 土地制度：综合发展区与立体出让

西九龙站的综合开发更依赖土地的制度保障，包括综合发展区和土地立体出让制度。香港自 1960 年代便积极探索如何围绕铁路及地铁站场进行开发，催生了综合发展区制度（Comprehensive Development Area，CDA），为上盖物业发展供给土地并实现有效的开发控制「。《西南九龙分区计划大纲图》中，站场地块被划为综合发展区，除发展高铁设施外，还可兼容商场、写字楼、酒店等用途（表1）。这种CDA制度相较于内地法定规划的用地分类，有更大弹性和余地来引导土地混合利用，为实现土地资源的集约利用提供了制度性保障。规划主管部门对于开发（特别是容积率）有了更高的裁量权，增加了规划管控的灵活度以及后续开发的兼容空间。

土地立体分层出让为开发商提供了进入上盖开发的制度性“接口”，站场区域的上盖土地现已纳入香港特区政府2019-2020年卖地计划当中。地政总署计划出让的地块（图3），总面积 5.96hm？，由地下及地上共7层空间构成，其中1.4-105.0m 高度范围内为西九龙站与上盖物业共同拥有。粉色部分为上盖物业部分，蓝色部分为西九龙站场范围，土地契约条文在垂直及水平方向对土地权属进行精准划定，同时划分了开发权责（站场范围由港铁负责），并规定需充分预留上盖开发的结构接口。

2.3规划与实施过程

2.3规划与实施过程

2.3.1规划设计：带方案出让，刚弹结合

西九龙站CDA的总体发展蓝图草案于2010年5月由香港城市规划委员会（简称“城规会》审批获得有条件地通过，可归纳为建设用地规划设计强制性条件、需城规会审批内容和规划指导内容3部分。设计条件包括用地性质、楼面面积、建筑物限制、公共空间等；审批内容包括楼宇位置图、建筑高度分区、平面图、剖面图、立视图、绿化率计算图及透视图、园景总纲计划以及拟发展的上盖物业计划；规划指引内容包括空气流通评估、消防、出入口、交通配套设施（如上盖物业的停车位、路边停车位）等。在土地出让之后，开发商应基于前期方案的开发条件和要求（表1、图4），向城规会申报更新的上盖物业发展计划后实施。

规划技术层面上，西九龙项目通过建模信息平台对规划、建筑、结构、机电等各个专业系统的空间信息进行共用共享，提高了各方对从规划设计到施工验收运维的全流程的把控力。但通过与AEDAS公司设计团队访谈，本文发现前期车站设计中铁路站台上方透光开敞的大空间设计，在后期被国家铁路“独立消防分区”的强制规范所限制，未能延续思路。这反映出弹性管控设计方案以及理顺部门关系的实际难度，仅依靠技术手段无法完全解决。综合开发的复杂性催生了规划与实施协调平台，香港规划署专门成立了“西九龙站特别工作小组”以加强枢纽内部、与周边区域的统筹协调，确保各专项内容在空间布局和时设施同步建设，避免后期出现上盖塔楼在路轨的垂直方向上进行“桩基础施工”。为强化“一体化”开发特征，上盖基桩是通过设置结构转换层的方式，而不是地上塔楼结构柱直接落地保证轨行区上方塔楼的开发灵活度和独立性。站场配套设施还与上盖物业、周边城区进行充分协调，通过出入口的物理分隔，错开换乘人流与物业人流，预留人行一货运入口、公交上落区、停车场等，给未来上盖配套建设留有余地（图5）。

2.4运营收益分配：风险收益多方共担共享

铁路综合开发的收益分配往往是各方博弈的重点及难题。西九龙可概括为特区政府与市场共享收益、共担风险、长短期收益结合的分配模式。特区政府拥有高铁站的所有权，出资委托港铁开发运营，但它并不长期依赖特区政府注资补贴，其收益分配可划分为3部分。第一，铁路服务经营费及收益：九铁与港铁共担。根据协议，九铁与港铁形成利益共同体。港铁就十年经营权向九铁支付的额外经营费约为27亿港元，因九铁为特区政府全资所有，特区政府将获益于此。为平衡商业收益与风险，引入15%的“乘客量上下限机制”：若实际乘客量在预期值的15%偏差内，港铁将承担全部风险或保留全部收益；若偏差超过15%，则港铁与九铁将按照3：7的比例承担风险或摊分收益。第二，站内物业：港铁自负盈亏。地政总署与港铁草拟了相关地契条款，协议期内为配合西九龙站营运，站内约3万m？的附属零售商铺由港铁自行处置及获得收益。第三，上盖物业：建成后特区政府向开发商出租出售高铁上盖地块获得收益，上盖物业开发商取得开发后的长期收益回报。据《香港经济日报》2019年3月19日报道，根据地块容积率5的限制，可建楼面面积约30万m，用途为办公及商业零售市场估价达1107亿港元。规划初期已充分考虑上盖分期开发的可能性，未来上盖地块的拆分出让将视经济情况由特区政府进行灵活处理。

3重庆沙坪坝高铁综合开发

重庆沙坪坝高铁上盖项目（简称 “沙坪坝项目”是内地首例高铁车站上盖城市综合体开发，是重庆市政府与中国铁路总公司（简称“铁路总公司》的合作示范项目，其先行先试经验对国家铁路土地集约利用以及融资体制改革意义重大。项目位于城市核心区三峡广场商圈，总建设用地84853m2，其中地下建筑面积27万m？，上盖开发量按照48万m？考虑。沙坪坝旧站割裂了三峡广场商圈，造成两侧城区的空间分隔。项目是在车站旧址上进行重建，集站房、综合换乘、城市道路、轨道交通及城市广场为一体（图6）。现阶段，盖板下铁路已投入使用，上盖物业已初现雏形。受内地技术规范的影响，其实施路径与西九龙站有所区别，但二者都是在立体层面进行了空间整合，实现站与城“无缝衔接”。

3.1决策合作方式：政府主导，铁路优先，多方协作

沙坪坝项目作为铁路总公司与重庆市政府签订的路地合作协议里的示范项目，其机制改革的成败经验受到国务院、国土资源部以及铁路总公司的高度重视。该项目涉及市政、轨道、高铁、物业开发等多个门类，综合性强。项目由重庆市政府主导，市自然资源局、发改部门、交通局等单位配合，由更熟悉铁路开发规范的中铁二院工程集团有限责任公司（简称“铁二院”）做综合开发的技术统筹，规划方案制定与实施过程同样呈现出多方协作特点。

3.2土地配套政策：复合用地，立体出让

综合开发涉及多个主体，在沙坪坝地区总体规划设计条件中，将通过盖上盖下分层来界定混合用地的空间权属，这在重庆乃至全国均是一种超前的土地政策实践，利于推动铁路土地复合开发。从出让条件来看，沙坪坝站场地块的用地性质不再局限于铁路H21用地，而是特殊的混合用地类型H21B1B2”铁路+商业商务”（通过调研从重庆市规划局获知）。出让方式也采用立体分层，现阶段是以大盖板为分界，盖板下土地通过划拨方式由铁路公司取得，铁路公司负责建设盖板及盖板下的站场主体工程（图6），盖板上物业部分以带方案招拍挂的方式出让，由开发商负责建设。盖板下部分的基础及车库等物业开发投资将作为招拍挂条件，在土地出让后由竞得者开发商出资并深化。

3.3规划设计与实施：带方案出让，铁路先建，上盖后期开发

3.3.1规划设计：刚弹结合的方案

沙坪坝高铁上盖物业开发已探索出一套完整的操作规程：市政府和铁路总公司委托铁二院编制沙坪坝地区总体设计方案，整合交通工程、岩土工程、地下空间等专项规划，达到了修建性详细规划的深度，并通过了政府与铁路总公司的审核。由于平面分割式出让、分散开发的传统模式，难以对立体空间和区域空间品质形成有效的控制力。项目在保障路轨安全的前提下，创造了地下及地面轨道、盖板上商业商务“双平面”的立体功能组织，通过统一规划设计、错峰安排建设时序与运营管理来实现。优先围绕铁路交通，保证铁路安全的情况下进行开发是各方共识和前提要求，铁路与各部门就物业开发位置、交通停车位等出让方案具体指标，反复协商并达成设计共识，其中用地性质、空间形态、立面形式、结构形式等均为强制性指标（表2），

上盖塔楼布局位置错开铁路咽喉区域地下空间内的人行通道规划可弹性处理。为加强铁路南北两侧的联系，规划将城市道路进行下穿处理，同时利用地形高差将盖板形成大平台，拓展城市空间，强化了站城融合发展的特征。

规划编制和开发过程中，虽然没有设立类似西九龙特别工作小组的机构进行统筹，但各部门在各自职责范围内有序地开展工作。如交通中心进行交通影响评估，着重关注片区的交通协调、缝补割裂，涉及盖板下的交通流组织均谨慎与铁路方面一同落实。盖板下基础及车库等设施均在先期建设时一次成型，由上盖物业开发商出资，铁路方面代建。盖板上的物业开发，铁二院采取相对“放松”的方式，对功能、形态以及串联周边城区进行概念化设想，将设计留给未来发挥。

3.3.2建设时序：盖下铁路先建，盖上物业后建

盖板上下的结构部分紧密相关，但其设计方案更多以“铁路安全”为基本条件，优先保障铁路站房和设施建设，落实铁路安全的基本规范，对未来上盖物业更多采取“定位置、定建筑量”的方式。现阶段沙坪坝交通枢纽站已完工并营运，上盖塔楼已于2020年底完成施工建设，新的信息化规划技术 BIM的应用使得施工过程实现了装配式建造，帮助克服了分期建造的难题，为多专业协同提供了新的技术路径。

然而从后期实践反馈，铁二院欠缺相关商业建筑设计经验，无法深入体会上盖物业的商业商务空间需求，尽管在站场设计阶段已考虑了塔楼的荷载要求，但是对塔楼空间布局、结构形式、荷载传递方式缺少详细设计。这种盖板方式理想地采用上盖物业结构直接落地与轨道站房结构相融合的方式，在柱网、空间使用等方面无法保障上盖物业设计的灵活度，对后期盖上开发带来很大的影响。上盖物业竞得者龙湖地产重新优化的开发方案，需再次向铁路总公司申报审批。此外，受限于紧张的场地条件和复杂的交通组织，沙坪坝枢纽及上盖物业未划分独立停车区域，在管理上如何合理高效分流已成为一个难题。

3.4 投资收益平衡：土地货币补偿，独立运作

区别于西九龙模式，沙坪坝项目是本着“铁路优先，互利共贏，公众受益”的原则，主要是路地双方通过土地资产、货币补偿等方式平衡投资收益。项目内土地整备工作涉及到的14.1万m房屋拆迁统一由重庆市土地征收部门进行货币或实物补偿。根据路地共建协议22，重庆市需还建站房及配套用房约2.1万m2，补偿铁路总公司成都局集团商务公寓楼4万m？、 商业用房 5600m7。针对项目占用的划拨性质铁路用地8.8万m’，重庆市向铁路方面异地置换了9.9万m？商住土地，可建房屋面积约 22.3万m2。沙坪坝上盖地块的出让和开发是独立运作，不直接挂钩铁路方面，市政府通过土地收益来平衡前期对站场的开发投资。盖板上龙湖地产的物业总建筑面积超过40万m，包含约16万m？商业公寓楼、14万m？写字楼以及商业用房。通过上盖及附近空间的开发，综合开发还将大力提升沙坪坝区域的商业发展潜力和公共空间品质。

4启示

通过对西九龙和沙坪坝这两个中心城区铁路站场综合开发历程的梳理和经验总结，结合我国的发展现状，得出如下几点启示：

4.1站城融合的空间逻辑，规划过程的协作统一

随着城市及高铁建设的不断推进尤其在高密度发展的（次）中心城区内的铁路综合开发不是站场空间和城市地段的简单叠加，而应是“站城一体化”的渗透融合，站场的用地功能与空间体系、空间使用者及开发主体均发生重构（图7）。西九龙、沙坪坝项目突破了以往围绕单一要素的枢纽设计，强调将铁路、上盖及周边进行一体化开发，巧妙借助地形、优质公共空间重塑片区风貌，充分考虑周边居民的慢行交通需求和工作生活环境，提升区域空间品质与繁荣发展，实现站城综合发展。

把握规划过程是实现高品质空间开发的重要因素。在技术层面，铁路综合开发急需一个综合性机构进行技术支撑，前期协调铁路建设、城市总体规划与土地资源调配，后期保障规划目标的实施落地。西九龙案例中，香港特区政府规划署的西九龙特别工作小组协同港铁、设计总顾问AEDAS团队发挥了重要的技术统筹作用，实现建筑、规划、结构之间的协作，保障后期建筑设计的灵活度，同时为权益协商创造更多可能。沙坪坝的前期规划就缺乏足够的商业设计考量，对上盖建筑基桩建设的重视不足，导致龙湖地产“被动地”调整后期上盖方案。除工程技术协作外，在管理层面上，意向开发商、市场主体、开发管控部门的及早介入能辅助更为精细和高品质的空间营造。相关技术标准制定、操作规程及人力资源因素同样影响着空间营造。例如铁路部门及铁路设计院应积极研究相关技术规范，为即将到来的大规模的站场上盖开发进行研判，并反馈到技术标准上；综合开发的设计团队应涵盖铁路、商业建筑等领域，及时沟通技术方案，保障开发效率和效益。

然而理顺空间逻辑与规划的技术统筹仅仅是铁路综合开发过程中的一部分，从沙坪坝、西九龙的经验来看，还需关注配套制度因素，土地政策应灵活呈现立体空间要素管控，保证实施效果，以及规划编制过程背后涉及到的开发权益博弈，参与开发的地方和国家各部门间差异化的利益诉求、责任划分和复杂的管控规范凸显出深化统筹机制的重要性。

4.2铁路土地立体出让、混合使用的制度探索

站城融合发展成为众多城市中心型铁路站场地区规划建设（或改建）的愿景目标，土地政策制度的配套完善意义非凡。在空间层面上，土地资源的稀缺性促使站场地区从交通节点发展为综合性场所，传统土地出让方式正从平面到立体空间扩展，推动分层设权的土地制度、权属管理转型。在用地开发时序上，两案例都遵从先盖下铁路、后上盖物业的顺序，枢纽设施往往能迅速到位，然而催化城市功能则需要经历比较长的过程。所以对于站场地区的功能定位、用地性质与开发强度应当留有弹性和余地，应循序渐进，如西九龙通过香港城市规划体系中的综合发展区制度引导土地混合使用，还通过分期出让上盖的方式，保证土地开发利益的可持续性，

站城融合的空间特点不仅决定了土地的混合用途，还要求其将传统的基于平面的规划管控，转化至复杂的多层空间中。这对规划管理提出新的要求，尤其是对清晰的权属界定提出更高要求。区别于以往地块整体划拨给铁路部门，重庆沙坪坝项目通过立体分层出让的路径创新，将上盖与盖下部分的产权厘清，而香港西九龙项目更是分7个高度层面进行精确划界。所以探索铁路土地分层设权、立体出让供地、立体开发混合利用，是铁路综合开发的重要制度支撑。