分类： 研究 | Research

2站城融合在中国面临的挑战

2.1街区尺度大

以重庆北站和日本东京站周边城市地块为例（图2），重庆北站附近街区尺度平均大致为240mx 280m，道路网密度2.5km/km2，2km*内街区数量约20个；而日本东京站附近街区尺度平均大致为110mx 120m，道路网密度6.6km/km2，2km2内街区数量约60个。不难看出，相比站城融合得到更好应用的日本，我国大城市已开发的铁路站点附近街区尺度较大，居民步行距离长，对居民的慢行生活方式不友好。

2.2先期轨道建设与地块开发问题

以站点为核心的2km^辐射范围内，我国先期建设的铁路站点基本以交通轨道交通用地为主，配套住宅、商业商务用地为辅，且存在一些未开发地块；而日本的站点周边业态较为丰富[，高密度的商业办公类建筑占据主导，酒店与购物中心较为集中地分布在车站两侧出口周围。这一现象表明我国早期在进行轨道建设时，未统筹考虑周边用地功能，现状周边业态零散，不成体系。

2.3部分地铁站点周边再开发比较难

改革开放以来，我国城市建设步伐迅速。在进行地铁建设时，城市的现状开发密度已经较高，并且站点地区以外的外围区域密度也相对较高。和我们国家不同的是，日本从一开始就遵循集约用地的原则对轨道站点进行开发。因而其站点核心区呈现高强度、高密度开发趋势，而站点地区以外的外围区域密度则相对较低。综上可知，我国部分轨道交通站点地区在进行站点融合开发建设时，面临着现状密度已经较高、再开发难度大的困境。

2.4高铁轨道线路割裂问题现状

高铁线路穿过城市时，大体量的站房、封闭的铁路轨道线路直接将城市地块割裂为生硬的两块。被割裂的地块两侧，即使距离较近也不能直接通过，给两侧居民的日常生活带来极大的不便。结果，高铁与城市界限明确，难以“握手”，只能“碰拳”。

3规划技术研判

3.1用地-客流联合

识别客流与用地特征，是城市轨道交通站点的重要特征指标。从站点周边用地变化层面，对成都地铁进行用地识别一一以2号线为例（图3），轨道交通会对站点地区用地产生整体分化与局部聚合的空间自相关性，整体上会产生地块之间的交错与重组，局部会引起如居住用地和商业用地的聚集，轨道交通站点地区对W、U、G、M类用地具有排斥作用，这表明低密度、低强度开发用地对站点地区吸引力非常弱。从用地变化来看，郊区型站点地区的用地变化更大。近30%地铁站点地区存在着比较严重的“职住错位”现象（即该站点地区居住人口和就业岗位都比较多，但在这里居住的人并不在这里工作），这种现象在客流上表现为早晚高峰进出站流量都比较大（图4）。

3.2轨道交通客流起讫点（OD）分布分析

基于地铁站刷卡数据，可对城市轨道交通客流进行区域起讫点（OD）矩阵分析。从成都市地铁客流的区域转移矩阵来看，主城区（成华区、武侯区、青羊区、锦江区、金牛区）早晚高峰的净流出与流入较高（图5）。

成都市轨道交通站点地区出行调查数据显示，实际通勤时间在30min以内（相对舒适值）的为36%，而理想轨道通勤时间在30min以内应为87%。这说明，居民地铁通勤的实际时间与预期时间差距较大。

3.3 站城规划协同分析

从站群与城市空间协同、站点本体-核心区域-次级区域的多级协同发展、站点形态和功能多维空间协同三个方面实现站城协同，从而达成空间融合、交通一体、业态繁荣的目标。

（1）站群与城市空间协同 站城融合从城市的中观与宏观层面来看，TOD不单单是节点-场所的微观开发导向模式。目前，我国各大城市都处在轨道交通快速建设阶段，轨道站不仅是城市新区拓展的极点，也是旧区更新的重要触媒中心。众多的轨道站点对城市空间形态、职住空间重构起到关键作用。作为城市大结构中的核心片区单元的轨道站，需要考虑不同类型TOD的互补与合理布局。 美国部分城市通过轨道交通站作为控制城市蔓延、促进城市高密度开发的重要手段；而日本、新加坡的相关城市研究表明，通过TOD职住类型合理配置能有效减少城市职住通勤过剩。因此，基于城市的发展需求及城市结构的特征，结合站点功能导向的站群类型空间适应与合理分布，有利于城市轨道交通站点由孤立式分布向多维网络式分布转变，从而对城市发展起到重要作用。

（2）站点本体-核心区域-次级区域的多级协同发展 基于全国多个城市轨道交通站大数据，对其周边用地的结构与人流拟合特征进行分析（图6），发现从站点核心区-次级区域人流密度呈现轴线梯度减少，居住用地比例逐渐升高，而商业用地则先增加后保持不变，是一种多区域、持续高密度的开发模式。日本东京的涩谷站，是典型的高密度开发且多级耦合界面布局合理的协同模式（图7）。日本通过《涩谷・未来之光项目》计划，围绕涩谷站制定的容积率方面奖励从原有8.15提升到了13.7，并同时要求建设与地铁车站接驳和步行优化的人行天桥、中心广场、地下通道等多维交通空间。涩谷站的核心区保持着超高的开发强度，随后向外圈层逐级递减，利用城市轨道站的高密度人流及空间活化能力，通过高密度开发措施，促使东京的城市旧区快速更新提升，并最终形成了东京的“副都心”。因此，合理的站点土地利用结构以及多级耦合界面的协同，是实现城市轨道交通站与周边区域空间融合、交通一体、业态多元目标的重要手段。

（3）站点形态和功能多维空间协同

日本难波公园（图8），原址是一座位于大阪传统热闹商业区的现代建筑棒球馆，邻近难波火车站，离机场一站之遥。在空间形态上，难波公园的园内由多个立体化的城市小公园组成，同时还组织起不同层次的停驻空间，由此形成了立体化的市民活动广场；园外与城市街道相接，边缘层次丰富。这种公共开放的多元空间，为各类人群提供了休闲、交通及购物多维体验，难波公园成为城市空间与交通空间融合的成功案例。在功能上，日本难波公园弥补了轨道枢纽站生态性不足的问题，并将城际列车、地铁等交通枢纽功能与办公、酒店、住宅完美结合，是日本城市综合体开发的代表项目。在土地高度混合的基础上，布置了不同人群需求的业态集群，使其成为一个购物中心与办公楼的综合体。

3.4枢纽站点生态及微气候

在进行枢纽站点规划设计时，生态及微气候的环境绩效评价必不可少。外部空间环境层面，可使用ENVI-met微气候软件建立数据模型，进行绿地降温绩效模拟，通过评价最终选用中高舒适区占比最高的方案。内部空间环境层面，枢纽站点内部空间环境应基于环境特征和乘客需求进行聚类整合，对空间品质进行舒适性高、便捷性强、识别性高的乘客行为体验优化。

4 站城融合再思考

由前述可知，站城融合不仅是车站和站点地区的融合，更是一个系统性概念，因此，从区域、城市、站点三个层面对站城融合进行再思考。

4.1区域层面：以综合枢纽为核心的站城融合超级节点

随着高速铁路、城际铁路、市域快铁、城市轨道交通等轨道交通方式的快速发展，融合多种轨道交通方式的综合枢纽可促进区域可达性的提高与城市空间的重构，为枢纽站点地区的开发等提供空间发展动力。但是，超级节点规模大、功能复合，应更加关注空间绩效，避免因规模大导致步行距离过长、空间链接水平降低等“规模不经济”现象的发生。可利用多维剖面分析的空间竖向绩效优化设计技术结合步行可达性分析、微气候分析，对作为超级节点的综合枢纽进行多维度、多层次的空间优化和设计。

4.2城市层面：城市空间与业态布局相耦合的站点网络

首先，可利用职住错位空间的集群互补，实现多功能的协作，把不合理控制在合理的范围内，形成多维度布局的站点网络。另外，城市布局应由土地混合向产业混合转变，实现同类型岗位聚集与分散的适度平衡。

4.3站点层面：智慧导向的站城融合节点新型ICT技术结合站城融合节点是必然趋势。

但智慧技术的发展超出大多数人的预计，也超出了规划师、建筑师的专业技术知识范畴。因此，未来的站城融合节点必然要依赖多学科交叉与多类人才的配合。站城融合的关键节点是“智慧车站”。智慧车站利用物联网、传感器和视频监控等多源、开放的时空数据，以智慧为导向转向精细节点设计。同时，依靠智慧技术，站点可为乘客实时提供交通接驳、换乘和中转等动态信息，使人们准时、可靠、高效和错峰出行。除此之外，智慧技术还可以优化空间和时间分配，提升交通运行效率，实现人、交通、空间协同发展。

5结语

站城融合发展理念是未来城市建设的基本依照，多样化的交通方式与各类城市功能的有机融合才能更好地带动城市持续高动力发展。目前，站城融合理论的相关研究尚处于初级阶段。本文从规划学科领域视角出发，分析了目前站城融合发展理念在中国应用所要面临的街区尺度、开发难度等困境，对现有规划技术进行梳理并阐述，提出了区域-城市-站点三个层面的站城融合实施路径，期望为后续的站城融合研究与实践提供参考。

对城市轨道交通规划建设的思考

李福民，宗传苓，高龙 （1.深圳市轨道交通建设指挥部办公室，广东深圳 518000；2.深圳国家高技术产业创新中心，广东深圳 518057）

摘要：中国城市轨道交通的超常规发展短期内缓解了各大城市轨道交通发展滞后的欠账问题，极大支持了快速城镇化进程。然而，城市轨道交通发展过程中也面临着一些需要探讨的问题一一要不要持续建设、如何才能做到持续建设。分析城市轨道交通现实情况、国内外主要投融资模式以及站城一体化实施效果，提出从长远角度和外部效益角度科学决策城市轨道交通建设规模。阐述引入多元化投资主体创新投融资模式、利用产业引导一规划统筹一轨道交通支撑模式建立产站城融合规划机制、建立都市圈城际轨道交通一体化发展机制和城市间多层次合作协商机制等主要思路，寻求城市轨道交通向高质量方向发展的突破口。

关键词：城市轨道交通；规划建设；投融资；产站城融合；多行政主体协调

0引言

当前时期是中国城市轨道交通高质量发展的重大机遇期。为有力推进中国经济由高速增长阶段向高质量发展阶段的转变以及现代化都市圈建设，需要强化城市轨道交通的基础支撑作用。近年来，国家层面持续聚焦城市轨道交通规划建设问题，相继出台了《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发[2018]52号）”和《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（发改规划[2019]328号），对城市轨道交通规划建设提出了新要求，明确指出城市轨道交通发展规模需与实际需求相匹配、建设节奏需与支撑能力相适应、发展机制需与产业结构相融合。

中国城市轨道交通持续保持大力发展趋势，目前仍处于超常规发展阶段，规划建设保持快速发展，运营规模和投资额保持快速增长。城市轨道交通的超常规发展，短期内迅速缓解了各大城市轨道交通发展滞后的欠账问题，极大地支持了中国快速城镇化发展进程，对提升城市公共交通供给质量和服务效率、优化城市空间和产业结构布局、促进城市经济高速增长具有直接推动作用。

随着业内对城市轨道交通高质量发展的认识不断深入，一些问题需要引起思考，主要包括是否要持续建设城市轨道交通、如何创新投融资模式、如何建立产站城融合规划机制、如何协调多行政主体下的城际轨道交通建设问题。上述四个问题不仅是中国城市轨道交通超常规发展阶段面临的主要问题，同时也是制约其向高质量发展的关键问题。问题的有效缓解将进一步提升城市轨道交通对中国经济社会高质量发展的支撑保障能力。

基于此，本文探讨这四个问题的解决思路和发展方向，期望引起业界探讨，寻求城市轨道交通向高质量方向发展的突破口。

1持续建设城市轨道交通，保障大城市可持续发展

1.1现实情况

1.1.1城市轨道交通是支撑大城市高密度发展的重要手段

纵观东京、纽约、伦敦等国际大都市，轨道交通在城市交通系统中居主导地位，是市民出行的重要方式之一，为促进城市发展和保持城市活力奠定了基础。正是凭借着轨道交通的基础支撑作用才有了这些城市今天的发展成就。中国大城市人口密集、土地资源有限、生态环境脆弱、交通需求巨大、公共汽车难以与小汽车竞争，这些因素表明城市轨道交通是大城市高密度发展的重要保障。截至2019年末，中国大陆地区“共有65个城市轨道交通建设规划获批（含地方政府批复），其中，正在建设的城市共计63个，规划建设线路总里程达7339.4 km；开通运营的城市共计40个，运营线路总里程达6 736.2 km。2016-2019年，中国共完成建设投资19 992.7亿元，年均完成建设投资4 998.2亿元；共新增运营里程3 118.2 km，年均新增运营里程779.6 km。此外，共有27个城市的新一轮建设规划或规划调整获国家发展改革委批复，获批项目初步估算总投资额约25000亿元”。

1.1.2城市轨道交通建设投资巨大，后期运营维护成本更大

单纯从投入角度来看，城市轨道交通建设投资集中、规模巨大，后期运营维护成本更大，对政府财政产生较大压力。如图1所示，假设建设期静态投资为100亿元，经初步测算，运营期投入将达到建设期投入的2~4倍。当前，中国大城市的城市轨道交通已经进入网络化运营时代，后续再建工程的边际效益逐步下降。过去十几年重建设、轻运营，重投资、轻效益，重工程、轻服务的模式亟待改变，有必要从轨道交通长期可持续发展的角度，探讨要不要持续快速建设、建设多大规模、如何确保投资效益最大化、如何解决建设和运营资金安排等一系列重大问题。

1.2 城市轨道交通效益评价

城市轨道交通建设是百年工程，更是体现一座城市综合治理能力的民生工程。虽然工程涉及面广、技术复杂、审批事项多，但是运营服务年限长，因此应当从长远角度和外部效益角度综合评价城市轨道交通带来的经济效益和社会效益。

城市轨道交通经济效益和社会效益巨大，其带来的交通拥堵缓解、市民出行时耗减少、道路交通投资节省、交通碳排放降低、交通噪声减少、交通事故降低、土地集约利用、沿线土地升值、城市品质及环境提升等效益明显。因此，把这些外部效益加以量化再进行分析，才是决策该不该建设城市轨道交通、建设多大规模合理的科学决策方法。

为了能够更加直观地表明城市轨道交通具有的巨大经济效益和社会效益，本文采用深圳市实际数据简单测算通勤出行时间价值。宏观经济学认为劳动力是生产要素之一。通勤者理论上是固定职业者，通勤出行时耗的节约可用于国民生产，从而促进GDP的增长。依据2019年深圳市轨道交通运营数据、道路交通运行指数、社会平均工资等官方统计数据，按照深圳市城市轨道交通早晚高峰通勤客运量约170万人次・d、平均通勤距离约14km、人均小时工资率约56元*h’，假设在没有城市轨道交通的情况下，上述通勤客流全部依靠公共汽车通勤出行，最终测算得出轨道交通通勤客流日均通勤时间节省约90万h・d’、年均通勤出行时间价值约133亿元・a’。

远期，按照深圳市轨道交通线网规划总里程1 335 km测算，考虑轨道交通出行分担率上升和客运强度合理降低，测算得出轨道交通通勤客流量约为现状的3.54.0倍，同时，即使远期不考虑平均工资增长，以及轨道交通线网规模效应和可达性提高而导致的通勤时间减少，远期轨道交通通勤出行时间价值仍将达到466532亿元，可见，城市轨道交通外部效益巨大。

2创新投融资模式，减轻政府财政压力

由于城市轨道交通建设和运营投资巨大，且目前又处于快速发展期，如果采用传统政府投资模式，势必对政府财政产生较大压力。在此背景下，有必要创新城市轨道交通投融资模式，其主要目的在短期内是为了减轻政府财政压力，长远来看是为了保障城市轨道交通规范有序和持续健康发展。城市轨道交通投融资模式种类较多，且各自的优缺点比较明显，为创新投融资模式提供了多种思路和可能性。深圳市在近20年的城市轨道交通建设过程中，对创新投融资模式进行了持续探索和成功尝试，但是一直面临着难以推广和持续应用的局面。究其原因，除了体制机制问题以外，仍有其他方面的问题需要共同探讨。如果能将深圳市城市轨道交通投融资的成功经验加以研究、总结和推广，可为中国城市轨道交通的可持续发展提供有益参考。

2.1国际化城市的投融资模式

典型的国际化城市主要采用5种城市轨道交通投融资模式（见表1）。需要明确的是，在资本金筹措过程中，政府需切实履行维护公共利益的责任，该承担的资本金一定要主动承担；同时，有条件引入社会资本时，需要给予市场化运作必要的支持，使风险和利益适宜地分担，实现政府和市场的共建共贏。

2.2 中国实施的投融资模式

中国实施的投融资模式主要包括政府主导模式、政府和社会资本合作模式（PPP模式）。

1）政府主导模式：该模式的主要特点是利用财政资金建设和运营，能够较好地协调工期、质量、造价等问题，但投资主体单一、融资渠道窄、使用效率不高。2）政府和社会资本合作模式（PPP模式）：该模式又分为广义范畴和狭义范畴两种PPP模式。 广义范畴内的PPP模式主要包括BT方式、BOT方式、TOT方式、“轨道+物业”方式等。其中，

BT方式指“建设-移交”； BOT方式指“建设-运营-移交”，投资企业在协议期内通过经营来获取收益并承担风险；TOT方式指“移交-运营-移交”，政府与企业签订特许经营协议，一次性融资用于新建项目；“轨道+物业”方式指政府授予企业部分土地的开发权作为补偿，将沿线物业增值最大限度地转化为轨道交通企业内部效益，形成自我造血、良性循环的可持续发展机制。 狭义范畴内PPP模式的主要特点是更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的货币价值原则，注重社会资本参与项目全过程，可实现投资主体多元化、减轻财政负担、降低经营风险。

2.3深圳市城市轨道交通投融资模式

截至2019年末，深圳市城市轨道交通共计开展了四期建设工程，投融资模式分析如表2所示。对深圳市城市轨道交通投融资模式的发展进行总结分析：1）从单一化政府投资模式，到多元化市场投融资模式；从解决建设资金，到探索解决全生命周期资金；从单一运营主体，到适度竞争的运营格局。2）从“带条件招拍挂”到“作价出资”再回到“带条件招拍挂”的“轨道+物业”开发模式，解决了融资还本付息，有效保障可持续发展。3）针对未来建设工程，建议坚持“轨道+物业”模式，并扩大PPP等市场化投融资规模，同时通过政府专项债和企业债券进行融资。

2.4创新投融资模式的主要思路

《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（发改规划[2019]328号）中明确指出，支持深化投融资体制改革，积极吸引民间投资，鼓励多元化经营，加大站场综合开发力度；规范开展本领域政府和社会资本合作（PPP），通过多种方式盘活存量资产；研究利用可计入权益的可续期债券、项目收益债券等创新形式推进市场化融资，开展符合条件的运营期项目资产证券化可行性研究。基于此，本文提出以下创新投融资模式思路：

1）有必要建立相应的投融资模式测算机制，估算城市轨道交通的外部效益，并运用于项目建设和运营中。2）鉴于部分相关政策和法规难以适应当前发展需求，需研究制定相应的政策和机制，为PPP融资发展提供支持。3）投资主体的多元化是发展趋势，应采取多种手段吸引社会资本加入。需要注意的是，收益与风险必须成正比，过分保障政府收益，不利于吸引社会资本；过分保障投资人的收益，不利于轨道交通投融资市场化。4）考虑采取适当措施将地铁沿线的物业增值进行回收。例如：借鉴香港地铁的土地转让方式、地铁公司对大多数商铺和写字楼只租不卖等做法。此外，其他国家也有一些好的经验，需要进一步讨论。随着现代化都市圈一体化进程的推进，对于区域城际轨道交通以及跨行政区的城市轨道交通而言，创新投融资模式显得更加迫切。

在近期落幕的上海松江枢纽核心区站城融合城市设计项目投标中，经历激烈角逐，筑境设计方案从众多方案中脱颖而出，喜获中标。

随着沪苏湖铁路实施建设，松江南站提升为9台23线的城市级综合枢纽，成为松江区未来发展的又一新极点。松江枢纽核心区项目位于上海市松江区南部，是松江新城规划“一廊一轴两核“结构中的关键一核。规划研究总面积约2.47平方公里，总开发规模约300万平方米。

本项目借力铁路交通赋能进行功能升级，以“出站即中心“为规划目标，秉承”站城融合“发展理念对松江枢纽核心区进行方案设计，打造活力复合的中心门户、便捷友好的交通空间、站城一体的空间形态。建成后将成为面向长三角的城市副中心，为城市及铁路沿线居民打造”站、产、城“一体，”游、购、娱“联动的”枢纽+“城市中心。

活力复合的中心门户

松江枢纽核心区由站前商务区、宜居生活区和枢纽创芯区组成。站前商务区作为核心区发展圈层结构的中心，将依托320m地标塔楼，构建特色功能板块、落位核心科创产业，在导入亲站功能的同时适当补充居住组团，形成枢纽、商业、办公、居住、景观融合共生的崭新城市生活场景。

枢纽创芯区依托科技影都定位带来的产业集聚优势，筑巢引凤，吸引龙头企业入驻，设立超级总部。在建构产业高地的同时就近形成影视文化消费中心，植入沉浸式展厅、互动体验中心、科技电影、城市秀场等功能，打造松江特有的辐射长三角区域的影视文化体验圣地。

便捷友好的交通空间

松江枢纽核心区采用多层次、网络化的车行交通布局结构，枢纽机动车交通利用高架道路与城市快速路连接形成快进快出系统，减少与地面交通的相互干扰。枢纽运营初期，以地面流线为主要的步行进出站交通组织方式，随着周围城市开发建设的逐步呈现，增设由地面、地下及空中三个层级组成的“丰“字形立体步行交通体系。

站城一体的空间形态

核心区总体形态布局以超高层地标建筑与枢纽站房形成一高一平的对话关系，呈现连绵有致、主次分明、富有韵律感的立体天际线，塑造恢弘大气的上海西南门户形象。

沿人民南路的开放空间体系结合景观绿化、空中步廊和休闲商业，植入步移景异的立体慢行系统，打造生态宜人的中央活力绿轴。

临水而建的商业聚落时刻充满活力，以全龄友好的交往空间使居民成为城市和空间的主人。魅力开放的滨水空间与高端商务区紧密结合，形成站、产、城融合共生的城市面貌。

沿玉阳大道以格局紧凑的连续商业开发界面、步行友好的街道形态布置和人本尺度的站前广场空间，呈现出站即中心，富有现代化、未来感、都市风的城市形象。

枢纽创芯区东西一体开发，以围合式的建筑布局，在地块内部形成共享花园和城市秀场等开放空间。使目的地客群在离开交通中心进入创芯区的瞬间就可以全方位的感受到引人入胜的空间磁力和热情浓烈的环境氛围。

近年来随着G60科创走廊、松江科技影都等一系列项目的引入，松江迎来了新的发展机遇。方案通过站城融合策略的落位，使松江枢纽核心区成为站城一体的面向长三角城市副中心。“科创走廊新枢纽，云间影都又一城”，松江枢纽核心区将以全新的姿态为松江新城的蓬勃发展谱写新的壮丽诗篇。

以城市轨道交通 TOD 开发 带动城市更新策略研究 —以宁波市为例

作者：徐志焕 ，葛 会 （宁波市轨道交通集团有限公司地产开发分公司，浙江宁波 315111）

摘 要：在土地存量时代，城市更新应注重城市 空间拓展及结构优化。城市轨道交通 TOD 开发模式能够将城市轨道交通规划建设与沿线的土地 利用开发结合起来，使二者相得益彰。为探究城 市轨道交通 TOD 开发如何在强调沿线土地高强度开发、协调开发主体复杂性、强化历史文化等 特色价值挖掘与利用等理念及特征的同时引导城 市更新，文章以宁波市为例，针对宁波市轨道交 通 TOD 开发模式开展案例研究，在分析其以城市 轨道交通 TOD 开发带动城市更新的实施策略及瓶颈的基础上，从开发主体、开发模式、资金保障、 政策支撑等方面提出相应对策及建议，以期更好 地推动城市轨道交通 TOD 开发，将轨道引领城市发展落到实处，助力城市更新，改善城市面貌， 并为其他城市的相关实践提供参考和借鉴。

关键词：城市轨道交通；TOD 开发；城市更新；策略；宁波市

*1 引言 *

城市更新是城市发展的必然产物，当城镇化推进到一定阶段后，城市开发建设方式和经济增长方式都将发生转变，逐步由增量开发转变为存量更新。

2022 年，我 国的城镇化率已达到 65.22% [1]。预计我国将在“十四五” 期间迎来城镇化由高速推进向逐步放缓的“拐点”[2]。 全国各城市都相继启动了城市更新工作。 在此过程中，城市轨道交通（以下简称“城轨”） 作为大运量、快速度、节能环保的重要城市公共交通工 具，成为城市空间拓展和结构优化的重要支撑与抓手。

大力发展城轨，以更好地适应城市更新和发展要求，满 足人民出行需求，具有十分重要的意义。城轨规划设计 应重视客流聚集、客流引导以及城市空间布局与交通需 求的契合，因此需要将城轨规划建设与其沿线的土地利用开发结合起来，使二者相得益彰。

以公共交通为导向 的开发（TOD）模式正可适应此需求，其要求从全局着 眼规划城市的土地利用，将交通工程与土地开发有机结合起来，是被国内外多年实践证明的推进城市发展的有 效途径，也是我国城轨建设的大趋势。 为此，本文以宁波市为例，基于对其以城轨 TOD 开发带动城市更新实施策略及瓶颈的分析，从开发主 体、开发模式、资金保障、政策支撑等方面提出相应 对策及建议，以期为其他城市的相关实践提供参考和借鉴

2 城市更新与城轨TOD开发内涵及互动关系

2.1 内涵

城市更新是指对特定城市建成区的空间形态和城市功能进行可持续的改善 [3]，对城市中已经不适应现代城 市功能的特定建成区进行必要和有序的改建。

更新内容 包括完善公共服务设施，加强文化风貌保护，改善生态 环境，优化慢行系统，增加公共空间，提高城市基础设施水平和安全水平等 [4]。

城市更新通常包括以下 3 种模 式：①大拆大建型，也称再开发型，即成片改造；②改 造提升型，即成片综合整治；③价值挖掘型，即倡导对 周边历史资源、生态环境、热点板块等特色价值资源进 行挖掘和精准更新，是一种城市微更新。

城轨 TOD 开发是以公共交通为导向的城市开发模 式[5]，即通过城轨系统缩短交通时间，提高对居民的吸引力和集聚力，以高密度、功能复合的建筑形式提高土 地的利用价值，从而推动城轨沿线区域的发展。

3建立产站城融合规划机制，促进一体化发展

3.1城市轨道交通建设与产业发展协调不足问题

目前，站城一体化理念已成共识，但对“城”的理解并不清晰。城市轨道交通的规划建设理应与城市用地规划及开发、产业布局规划及发展充分协同，实现城市功能一产业选择一交通定位协调匹配、轨道交通建设一产业导入一城市开发协同推进、轨道交通运营一产业发展一城市运行互相促进的效果。从实际效果来看，一些城市轨道交通车站特别是重大枢纽建成多年后，周边仍未形成符合其区位优势的产业体系。枢纽周边开发基本限于商务办公、商业、居住等有限功能，无法实现带动城市发展的目标，反过来也影响轨道交通运营效益。例如：深圳北站建成9年来，周边开发及产业发展缓慢；坪山枢纽建成7年来，周边开发滞后。城市轨道交通规划建设主要带动了外围片区大量住宅类房地产开发，加剧了职住分离。

3.2对产站城融合规划的思考

出现上述协调不足的问题，究其原因主要在体制机制上，城市、产业和轨道交通分属于不同的行政管理部门，需要统筹用地主体、产业主体、轨道交通主体等多方利益。各部门受行政权限、不同规范标准差异、建设实施主体及工期制约等因素限制，在城市空间规划、产业规划与交通规划之间统筹力度不够，导致产站城一体化在规划层面的协调力度和深度不够。产业规划的深度仍局限于用地规划层面，实施时序衔接不畅，最终出现实际运营后“有车站无空间”或“有空间无产业”现象，导致城市有限资源的浪费。为推动产站城融合规划建设落地，提出产业引导一规划统筹一轨道交通支撑模式，开展产业一城市一轨道交通融合规划的机制和方法研究。重点针对制约产站城融合规划实施的用地规划调整及审批制度、开发及交通用地出让和招拍挂政策、土地权属利益平衡、产业导入及培育政策、标准规范适用性等进行研究，提出体制机制优化建议，制定不同层次规划互相协同、不同阶段审批流程互相衔接、建设实施时序互相配合的产站城一体化操作实施方案。

同时，产站城融合规划涉及城市规划建筑设计、产业研究、交通研究、投融资研究、运营管理等多专业领域。本文提出建立多专业合作机制，围绕轨道交通建设特别是综合枢纽建设，研究和落地产业布局，完善城市和交通设施配套，实现城市发展目标。此外，鼓励探索地上地下空间综合开发，推进建设用地多功能立体开发和复合利用，提高空间利用效率和集约用地水平。产站城一体化规划实施存在一定难度，需要经历非常细致的研究过程，保持长期、耐心、持续和滚动，才能达到比较好的效果；同时，需要科学的体制机制和高效的组织机构进行统筹、协调和推进，以及完善的配套政策予以扶持和保障。

4协调城际铁路多行政主体，共建共享都市圏轨道交通发展成果

当前，随着粤港澳大湾区建设凹和深圳都市圈规划的推进，城际铁路处于大规模规划建设期，这个过程中存在一些比较突出的问题值得共同探讨。本文结合深圳城际铁路发展现状，探讨多行政主体下的都市圈城际铁路规划建设问题。1）体制机制方面：涉及行政部门多、统筹考虑因素多、多部门协调难度大、规划衔接程度低、协同发展体制机制不健全；2）城市（区域）与城市（区域）之间：城市财政压力较大、利益分配不均、共建共享程度低、资源浪费现象严重、部分城市积极性不高等导致一些线路建设推进难度大；3）政府与市场方面：政府主导性强，市场对资源的配置能力弱。

针对上述问题，探讨如下解决思路：1）突破体制机制障碍。建立都市圈一体化发展机制，囊括规划协调、政策协同、社会参与等方面。建立城市间多层次合作协商机制，确保各地区、各部门协调配合、同向发力，并鼓励社会资本参与，建立健全第三方评估机制，广泛听取社会各界特别是利益相关方的意见建议，增强都市圈内各方共同参与的认同感和积极性。2）加强规划衔接控制。加强城际铁路规划与综合交通规划、土地利用规划、国土空间规划等衔接，将已规划的铁路线站纳入上位规划，预留通道资源；同时加强与城市轨道交通、公路、城市道路、民航、水运等交通方式的衔接，统筹规划预留衔接点，促进形成一体化轨道交通网络。3）及早谋划前期工作。进一步加强与国家发展改革委、国铁集团等部门的沟通，对纳入规划的项目及早启动前期工作和建设准备工作，同时，切实做好项目储备；省市建立健全项目前期工作协调机制，加快办理项目前期专项审批工作，积极创造条件确保规划项目如期推进。 4）多渠道筹措建设资金。充分发挥财政资金的基础性支撑和引领作用，积极吸引社会资本，探索以市场化运作为主的收益补偿机制，实现稳定合理投资回报；鼓励社会投资者以直接投资方式参与项目全过程，探索“轨道+土地”模式；研究引进险资、基金等社会资本以股权投资方式参与项目投资。5）积极开展土地开发。结合铁路线站选址做好开发用地控制，根据开发需求及时编制铁路站场周边土地综合开发规划”；进一步完善沿线土地开发机制和支持政策，推进TOD开发工作，促进城际轨道交通可持续发展。

5结语

要不要持续建设以及如何才能做到持续建设，是城市轨道交通超常规发展阶段面临的两个主要问题，期望引起业界探讨，尽早明确解决思路和发展方向，以指导城市轨道交通向高质量方向发展。本文提出需要持续建设城市轨道交通，并且应当从长远角度和外部效益角度综合评价和量化分析城市轨道交通带来的经济效益和社会效益，科学决策城市轨道交通建设规模；需要建立相应的投融资模式测算机制，引入多元化投资主体，注重收益与风险比例均衡，创新投融资模式，减轻政府财政压力；利用产业引导一规划统筹一轨道交通支撑模式，开展产业一城市一轨道交通融合规划的机制和方法研究，建立产站城融合规划机制，促进产站城一体化发展；建立都市圈城际轨道交通一体化发展机制和城市间多层次合作协商机制，促进城际轨道交通健康可持续发展。