分类： TOD知识训练集

易兵，于国岳，刘涛，胡仕星月，杨晓光 科技导报，2023，41（24）

3.2 枢纽发展建议

1）推动站城一体化 。一体化使得城市空间向 三维发展，形成立体、复合的中心体系 。主要从完 善公共交通的换乘体系、开展高强度集聚的综合开 发、建立通畅便捷的步行网络、维持城市地标型建 筑形象等方面，推动综合客运枢纽与城市建筑、商 圈等功能综合体共同立体化与复合化，以形成集交 通、居住、商业等多功能为一体的“城中城”。具体 可从线网、设施、管理、技术、交通规划、经营主体、 政策保障体系、评价体系、信息等方面促进完整的 枢纽综合交通一体化。

2 ）推进 TOD 集群 。将功能独立的 TOD 糅合 为以区域为单位的系统性、综合性 TOD 集群，实现 枢纽集群 TOD 综合开发与城市协同发展、规划、设 计、管理、运营、服务的集约化、节约化 。为提高集 群发展的可行性，需要深入研究设计枢纽集群 TOD 的投资建设、运营管理与商业模式，以推动枢纽集 群区域化、可持续的协同发展。

3）合理配置资源 。一方面，支持新建枢纽站 场与土地综合开发项目相结合，加强站场和周边地 区的规划管控，强化空间组织、交通衔接、功能匹配 等方面的融合，明确综合用地开发边界和规模、规 划条件、配套要求、开发时序等 。另一方面，科学实 施综合用地的前期储备管理，市场化方式供应开发 用地，维护路地双方权益。

4）盘活存量开发 。认真清理既有综合客运枢 纽用地，包括土地权属、面积、用途、周边规划及开 发、对外交通条件等情况 。 同时，积极鼓励既有用 地综合开发，通过市场收购方式整合周边零星土 地，一并实施开发 。例如，综合运输体系建设、旧城 区改造、市政设施建设、城中村改造、低效用地再开发等，可享受相关优惠政策。

5）强化后续监管 。 中央和地方政府、铁路部 门等多方加强组织协调、明确责任分工、合力推进 综合枢纽的建设发展 。例如，完善投融资政策，制 定开发投资的补助管理办法，探索丰富的投融资模 式，吸引优秀开发商；完善相关规范和标准，以解决 TOD 模式不匹配问题；提前谋划项目运营管理体 系，预防运营前置问题；构建综合客运枢纽的服务 监管机制，定期开展服务评估、运营效果考核，及时 反馈、解决制约运营的难点问题。

结论

在以综合客运枢纽引领城市交通发展格局的 当下，集群 TOD 是理念更是要求 。应结合城市中 心体系、交通网络结构、土地功能布局等进行统筹 谋划、整体考量；从宏观的城市功能结构到微观的 居住、交通、商业、教育、娱乐等进行资源配置、整合 规划及综合开发；形成城市到社区、土地利用到公 共布局、规划方案到融资开发的应用体系，推动站 城一体化的综合发展。

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2）统筹规划，合理应用 TOD 模式 。强有力的 规划设计需要专业的平台公司从用户的角度，以人 为本的发展理念，对交通和用地进行统筹规划、建 设和发展 。一是以系统性、发展性理念统筹车站及 周边地区的规划，突出公共交通导向，研究车站周 边开发的合理规模和布局，改变车站一味追求“高 大上 ”独立建筑的思想 。二是以地方政府为主导， 与相关部门及行业协会联合，建立 TOD 项目库和 规划导则，打破法律法规、消防、规划、建筑等方面 规范标准不统一、不支持的现状，建立适合站城融 合 TOD 的配套规范标准 。三是统筹推进枢纽与市 政配套工作进度，以保证同步建设、同步投用 。 四 是加强人性化理念，强化无缝换乘，重视公共空间 的打造，提升无障碍服务水平 。五是合理规划、经 济可行，在规划合理的前提下，进出口直接开口连接各区，降低相关成本，将规划落到实处 。六是建 立大型铁路枢纽投融资专门的配套政策，实施补 助、奖励的政策性措施，弥补投资的缺口 。七是开 展低碳能源的专项研究，充分利用可再生能源 。例 如，沙坪坝站具有统一的设计、建设和开发主体；重 庆东站坚持国际化、绿色化、智能化、人文化的指导 思想和小区域、大功能、强带动的高点定位，构建站 城融合、城轨融合、景城融合的多功能综合交通枢 纽生态系统。

3）框架搭建，打造立体空间布局 。立足站城 一体化发展思路，推动综合交通枢纽一体化规划、 设计、建设，打造无缝衔接、一体融合的枢纽，实现 枢纽与城市功能完美融合 。一是综合考虑需求，合 理规划新建大型交通枢纽的数量 。二是老旧火车 站升级改造应以维持原风格为主，打造情怀小站。 三是路地联合，将部分铁路线路改为地方观光线 路，二次利用老旧车辆 。四是全过程梳理大型枢纽 站交通接驳、承载力，以公共交通为主，加强整个城 市公共交通运营的效率和便捷度，建议要求公共交 通分担率达到 40% 以上方可投运 。五是交通规划 应更加贴合落地方案深度，需要统筹兼顾高铁快速 疏散与站前核心区聚人气之前的对立统一关系 。 六是树立平面交通至立体交通方向的建设思维，考 虑空中交通的引入与实现 。七是合理匹配建设时 序，充分考虑建设期间和部分投运期间的交通组 织，包括枢纽站房、周边路网、城市开发、轨道线路 等 。例如，沙坪坝站的开发与建设打破了铁路红线 的限制，通过上盖开发模式建设高铁枢纽站场，将 站场布局到城市中心，实现了交通、商业与市民生 活的深度融合，解决了城市核心区的旧城改造、道 路拥堵等难题 。重庆东站实行投、融、建、运一体化 推进，加强用地保障，统筹建设时序，推动铁路站场 站房、综合交通枢纽、城市基础设施、产业发展等综合开发。

4）政策保障，合理布局与经营 。一是土地的 二级开发出让，优先保障项目投资主体；二是配套 设施中的可经营性资产的经营收益权，部分或者全 部归项目投资主体，用以弥补投资缺口；三是国家 层面及地方政府层面的政策，应加强对 TOD 开发范围的产业导入、招商引领、开发建设成本及速度、 入驻企业税收或者奖励等方式的支持 。实力开发 商的前期深度介入是站城一体化发展的核心，能有 效帮助 TOD 开发范围的建设运营 、避免后期改造 和资金浪费 。此外，为确保开发商前期投入物有所 值，应吸引有实力的开发商积极参与项目，介入手 段包括带条件招拍挂、土地作价入股、先拿地后增 资扩股等。

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5）传统 TOD 不匹配 。传统 TOD 模式局限于 单个站点与周边片区的开发设计，开发范围、规模 和强度都受到规划半径限制，容易造成枢纽片区内 部功能不够完善、站城融合发展不匹配等问题 。例 如，重庆北站周边用地和建筑开发呈现分散式布局 形态，与城市发展割裂严重（图 8）。 这与重庆市调 整城市规划控制指标的规定有一定关系，其规定大 幅下调容积率指标的上限值以提升城市品质，但不 利于站城一体化开发，一定程度上阻碍了客运枢纽 周边用地的有效开发 。但究其根本原因还是单一 站点的 TOD 模式。例如，重庆东站是对内连接的重要枢纽，与片 区各 TOD 距离较近，影响范围相互重叠，传统 TOD 发展模式不再适用于东站，而打造城市内的 TOD 集群将更有利于站城融合发展；同时，东站也是西 部开发的重要支撑，双城经济圈的东门户（图 9）， 通过与兰渝高铁、渝西高铁、成渝中线高铁等铁路 通道无缝衔接，实现与成都、贵阳形成 1 小时 TOD 集群，与西安、武汉、长沙形成 3 小时 TOD 集群，与 包头、北京、上海、厦门、广州、海口形成 6 小时 TOD 集群，以打造轨道上的双城经济圈。

2.4 TOD 集群新模式

位于城市主城中心的综合枢纽和城市门户综 合交通枢纽，承担着城市内外交通转换功能 。部分 枢纽片区交通站点距离较近，站点辐射范围相互包 含，商业、娱乐、交通等功能紧密联系，逐渐形成一 种集聚效应并划定为一个枢纽集群[16] 。例如，以重 庆高铁枢纽东站为核心的城市门户交流与枢纽经 济 TOD，东北向是基于地龙湾站的公园城市生态居 住 TOD，西北向是基于明月西路站的社区综合生活 配套服务 TOD，西南向是基于玉马公交首末站的城 市智创研发综合产业 TOD，各 TOD 距离较近、两两 开发范围相互重叠，便可划定为一个枢纽集群 。因 此，面向开放高地、双城经济圈、站城一体化、小区 域、大功能、强带动等新要求和枢纽方案深化，市政 道路工程落地，轨道线站位变化等新条件，为重庆 东站提出了枢纽集群 TOD 综合开发与城市协同发 展的新模式 。将功能独立的综合开发糅合为以区 域为单位的系统性 、综合性 TOD 集群 ，集成了高 铁、轨道、公交、出租车、网约车等换乘功能的交通 综合体，为出行者提供全面、便利、高效、舒适的服 务 。并利用城市 T 台和地下人行通道接驳站房及 站前城市的步行交通，进一步促进站城融合，打造 多功能城市综合体。

3. 综合客运枢纽TOD借鉴

3.1 实践经验总结

基于重庆市“三主两辅 ”综合客运枢纽的建设 实践、用地开发、现存问题和 TOD 模式进行经验总结 。发现成功的综合枢纽 TOD 需要合作共赢的共 同理念、强有力的顶层设计、一体化的发展思路、合 理匹配的建设时序以及优秀开发商的前期介入等 多方面助力，协同推进 。其中，路地共建是基础， TOD 模式是共识，立体空间布局是框架，政策探索 和突破是保障。

1）路地共建，平衡多方利益 。铁路和地方之 间的利益平衡是大型综合枢纽 TOD 成功的前提 。 通过建立一套关于大型铁路 TOD 建设开发法定 的、有约束力的路地合作体制和机制，确定投入和 产出的基本原则，以平衡好双方的利益冲突 。一是 打破由地方单方出资征地拆迁的瓶颈，路地共建才 能真正落到实处，且可以加快前期工作进程 。二是 探索并建立铁路和地方政府共赢的土地储备制度， 一二级开发联动，最大化提高土地价值并集约化用 地 。三是创新土地利用制度，在土地出让中用好用 活现有政策，多途径解决制约因素 。例如，沙坪坝 项目是城市中心区高铁站及其配套枢纽建设中的 突破性和前瞻性尝试，在上盖开发模式、旧站改造 等发展理念上，从中央到地方政府，再到企业等多 方达成了共识，这为后续枢纽的开发建设奠定了坚 实基础 。 同时，路地双方需统筹协调，解决运输空 间共享、运输调度衔接等涉及中央与地方、交通与 其他部门衔接协调的综合枢纽一体化发展等问题。

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2.3 现存问题剖析

1 ）内外交通换乘不便 。当综合客运枢纽集疏 运量达到一定规模时，仅依靠地面交通难以完成大 规模客流集散任务，必须形成轨道主导的集疏运方 式结构 。例如，在重庆轨道 5 号线、环线还未开通 西站段时，重庆西站的公共交通配套设施不完善， 全部旅客只能依靠地面机动化交通进行集散，很大 程度上造成了市内交通换乘出行的不便，公共交通 的分担率较低；沙坪坝站轨道 3 线换乘（ 1 号线、环 线及在建的 9 号线）距离较远，容易造成地铁客流 与高铁集散客流重叠（图4）。 另外，枢纽站内外的 客流换乘组织有待优化 。例如，重庆北站南广场有 普铁场和龙头寺客运站，北广场有高铁场和客运 站，导致南北广场的轨道、公交、长途汽车等公共交 通错开服务，相互借用不便，换乘步行距离过长（图 5），且南北公交线路功能不清，服务覆盖基本重合。2）路网体系不完善 。重庆轨道内环同时承担4 个综合客运枢纽站（重庆西站、沙坪坝站、重庆北 站、重庆站）通达主城区各中心及周边地区的到发 交通和区域过境交通功能，因此节假日出行高峰时 段极易造成内环道路交通堵塞 。这与路网体系不 完善、交通组织复杂有一定关系，使过境交通与到 发交通相互叠加 。尤其重庆北站和西站在投入使 用后，地方相关配套基础设施未能跟上铁路车站的 开通运营，对市民的出行造成不便 。例如，重庆西 站属于单侧集散，但通道较少，南北向仅 1 条内环 快速路、2 条主干路（凤天中路、创业大道），东西向仅 1 条主干路（新区大道），西环立交与内环段经常 出现交通拥堵（图 6）。

3）进出交通流线交织 。进出车站的交通流线 汇集在单一道路或节点，可靠性较低，严重影响了 道路通行效率 。例如，重庆西站投运后外部交通组 织协调不佳，周边部分路段和节点交通流线交织严 重，社会车辆和出租车辆进出流线在南北进站口处 均存在重叠问题（图 6），未来周边开发建设完成 后，道路压力将更大 。沙坪坝站站东路东段是社会 车辆、出租车、公交车等地面交通流出站主通道，站 西路是社会车辆、出租车进站主通道，商圈环道进 站车流也需从站西路掉头进入，从而导致进站交通 流汇聚到站西路，出站交通流汇聚到站东路（图 7

（a）），站西路与商圈环道车流相互叠加（图7（b））。4）周边步行衔接不足 。综合客运枢纽与周边 城市空间步行衔接不足，站城一体融合不够 。例 如，重庆西站开通初期步行不便，在站房南北两侧落客进站，无法直接到达站前广场，特别是凤中路 断道后，步行进出站更加困难；后期通过增加多条 步行通道，基本解决了各方向通道与站前广场步行 衔接的问题，但仍然存在绕行距离较远、步行环境 差的问题 。沙坪坝站受施工影响，地面步行系统与 东侧片区衔接较弱，地下步行系统与北侧商圈衔接 较弱。

易兵，于国岳，刘涛，胡仕星月，杨晓光 科技导报，2023，41（24）

摘要

针对重庆市综合立体交通网国际枢纽集群的发展需求，借鉴枢纽集群、公共交通导向的开发（TOD）模式等相关概念，梳理了重庆市“三主两辅”综合客运枢纽建设实践发展概况、用地开发模式、现存问题等，提出了综合客运枢纽集群TOD模式与城市协同发展优化和管理的对策建议，以促进交通与城市功能的深度融合，引导城市交通发展模式向集约化、国际化、绿色化、人文化转变。

关键词

客运枢纽集群；公共交通导向的开发模式；站城一体化

1. 客运枢纽集群TOD模式

1.1 客运枢纽集群概念

交通枢纽是对外运输与城市内部交通之间、城 市内部各种交通方式之间衔接的关键节点，是整个 交通设施网的重要一环 。其可分为客运和货运 2 类，客运枢纽又可以分为城市对外客运枢纽和市内 客运枢纽[1]（表 1）。 城市对外客运枢纽也称为综合 客运枢纽，是城市内外资源要素流通的汇集中心， 是城市内外交通的衔接点，是城际或市内出行换乘 的场所，主要提供长途出行服务，以实现“全国 123出行交通圈”，即都市区 1 小时通勤、城市群 2 小时 通达、全国主要城市 3 小时覆盖[2] 。综合客运枢纽 又可以分为门户客运枢纽和区域客运枢纽，门户客 运枢纽主要面向国际和全国，承担着城市门户、窗 口的作用，是城市经济快速发展的重要支撑；区域 客运枢纽主要面向邻近的省市区县，承担着城市区 域性交通衔接转换的功能，可为城市间人员流动、 交流、合作提供通道；城市公共交通枢纽主要面向 城市内的重要功能区，承担着各功能区交通集散和 转换的功能，为城市居民、通勤人员提供便捷、高效 的出行服务。

集群（cluster）本是通信和计算机领域的概念， 是指系统全体用户可共用或实现同一业务的一种 服务模式 。而集群作为区域经济增强的核心，首次 在《国家竞争优势》中被定义，即在合作竞争的特定 领域内，存在一群相互关联的创新主体的地理集 聚，是产业竞合发展的一种创新模式[3] 。城市枢纽 集群则是多个枢纽形成的集群，功能是满足综合交 通与城市乃至区域的服务，具有集聚性、扩散性、网 络性、生态性等特性，以实现城市内外交通流、信息 流、技术流等创新资源的聚集与扩散，推动城市空 间布局网络化发展，提高城市高质量发展的核心竞 争力 。按城市交通方式、区域地位、枢纽容量、出行 范围、行程距离等要素可将城市客运枢纽集群划分 为 3 级需求层次，其空间特征如图 1 所示[2] 。都市圈 是指一个核心城市辐射的区域（如南京都市圈、成 都都市圈、西安都市圈等），中国国际性的综合交通 枢纽集群有京津冀、长三角、粤港澳大湾区和成渝 双城经济圈 4 个[4] 。图中，1 级需求是以枢纽集群外 远程高速出行为主，实现全国主要城市 3 小时全覆 盖；2级需求包括枢纽集群内和集群外的中程高速出行，实现城市群 2 小时通达；3 级需求为集群内短 程的快速出行，实现都市区 1 小时通勤[2]。

1.2 城市TOD模式

20 世纪 80 年代，国际上提出了公共交通导向 的开发（transit-oriented development，TOD）理念，被 广泛应用于美国站点开发项目中[5] 。1993 年，美国 学者彼得·卡尔索普首次对其进行了系统的定义， 介绍了 TOD 的类型、要素、导则等 。 目前国内外对 TOD 的定义不尽相同（表2），但具有某些相同的特 点，即在用地布局紧凑、功能混合的形态下，城市应提供完善的公共交通服务设施，鼓励公共交通的使 用，主要公共设施和空间尽量靠近公共交通站点布 局和建设，使公共交通站点成为片区内的转换核 心，从而形成交通和土地使用深度融合的 TOD 模 式，具有集居住、办公、教育、商业、交通等功能土地 混合利用、高密度开发等特点。

城市公共交通包括火车站、机场、地铁、轻轨等 轨道交通及公交、巴士干线，而轨道交通引导的发 展模式是实现紧凑型城市建设、可持续发展的重要 途径 。通过交通与土地利用的深度融合、一体化发 展，可实现土地节约集约、出行便捷高效、环境绿色 友好、交通低碳节能的城市理想发展模式 。因此， 以 TOD 模式集约、混合利用土地，可提高公共交通 换乘与步行接驳的便捷性、可达性和高效性[12]。

叶 敏，高 唱，吴克寒，康 浩，王 森 （中国城市规划设计研究院，北京 100037）

3.2.3 强化轨道慢行融合，互促绿色发展

石家庄慢行交通发展基础条件优良，目前慢行的 出行分担率占全部出行的 65.7%，其中步行占 25.4%， 自行车(含电动自行车)占 40.3%。基于现状运营线路沿 途站点乘客问询调查显示，接驳轨道交通的方式中， 以慢行交通为主，占 76.4%，其中步行方式占 33.2%、 自行车(含电动车)为43.2%。在自行车中，共享单车的 使用强度最高，占比为 26.8%。此外， 地面公交接驳 轨道交通的比例为 15.3%，出租车和私家车比例最低， 仅为 3.2%和 5%[11]。TOD 的高强度土地开发可以满足 步行和自行车的有效衔接，强化轨道与自行车出行方 式的融合，并将有效拓展轨道交通的覆盖人口。

据此，石家庄市 TOD 项目强化了“轨道+ 自行车” 出行方式的融合(见图 7)，将传统轨道周边“800 m服 务圈”扩展至“1200 m 服务圈”。通过测算，约增加 了 25%的轨道服务人口。根据石家庄每千米轨道人口 覆盖和投资数据估算，相当于额外增加约 15 km 轨道， 节省建设投资约 110 亿元[11]。

3.3 大数据赋能，制定站点开发分类分级策略

现阶段关于 TOD 站点潜力评估缺少综合统一的 定量评价方法。曹祎璇等通过 4 项原则、9 个指标构 成 TOD 发展潜力框架，对墨尔本 Batman 站点 TOD 开发潜力进行分析，但并未进行量化处理，只要涉及 的元素越多，TOD 的成功几率就越大[12]；周伟等从区 位经济发展、交通环境改善、公共服务提升、物业开发收益和规划开发控制 5 个方面，对土地开发潜力进行 研究[13]；卞芸芸等基于国土、规划、交通 3 大视角，选 取外部因素、内在因素、交通因素、限制因素 4 大因 子共 16 个指标来评价地块的储备潜力价值，定量指 导城际轨道站点周边地块的综合储备潜力[14]；侯雪从 土地利用、客流效益、服务水平、可达性、经济效益 5 个方面，考虑 TOD 土地利用方案是否合理[15]。

石家庄充分利用大数据手段，深入解读城市空间 与 TOD 发展潜力，建立了新建型 TOD 站点潜力评估 体系，通过本地类比、模型预测和全国经验 3 个层次， 探究“场所价值”和“交通价值”的耦合性，以此评 估站点的发展潜力，将站点依周边用地划分为新建型、 更新型和微更新型 3 种类型。其中，新建型，由于周 边用地条件较好，可最大限度按照 TOD 理念进行开发 建设；更新型，由于周边存在用地的限制条件，可在 有更新条件的建设用地上融入 TOD 理念；微更新型， 由于周边用地很难有进一步开发建设的条件，可采取 微更新的方式，通过设施完善及功能转变，落实 TOD 发展理念。

3.4 “148”站点功能布局，慢行友好设计锚固站城一体

嘉华站周边是未来石家庄重点发展的 TOD 新城 之一，规划人口约为 10 万人，目前仍处于待开发阶 段，具备构建 TOD 理念为核心的发展特点。结合该 站点的功能定位，规划构建了“148”功能布局：在 轨道站点 100 m 范围内，以商业、商务、会议功能为 主；400 m 范围之内，以公共服务功能为主，包括体 育、医疗、教育、文化活动等； 800 m 范围之内， 以 针对社区居民布局的小学、社区服务等功能为主。规 划范围内合理配置公共服务设施，实现站点新城全覆 盖(见图 8)。

街道不仅是交通运行的空间，而且是社会交往的 场所。TOD 相关研究表明，居民选用轨道交通出行的 意愿在步行 500 m 范围内最强，之后会迅速衰减[11]。 石家庄 TOD 项目大力践行“小街区密路网”的开发 原则，在规划范围内最大限度地开辟新道路，将街区 尺度缩小至 200 m 以下，方案的路网密度也达到了 11.4 km/km2 ，着力改善慢行网络和慢行交通环境，充 分提升了片区慢行交通的连通性、可达性。打造全天候步行通道。项目以轨道交通站点为出 发点，通过 2 层步行连廊、地下步行通道，与周边各 功能地块进行有机衔接，构建便捷可达的立体接驳系 统，并将出入口设在人流集中、通行需求较强的地点。 枢纽通过立体步行系统连为一体，与周边办公、宾馆、 餐饮等建筑一体化布局，便捷轨道交通的使用，进一步 提升轨道交通出行的吸引力，使轨道交通成为社区生活 的重要组成部分，并促进周边地块融合一体化发展。

叶 敏，高 唱，吴克寒，康 浩，王 森 （中国城市规划设计研究院，北京 100037）

3 石家庄 TOD 发展的创新探索

2015 年，全球环境基金会启动 GEF 第 6 期项目 “可持续城市发展综合示范项目”，资助 11 个发展中国 家的 27 个城市推行可持续性规划。中国项目由世界银 行执行， 为期 5 年，由中国住房和城乡建设部以及石 家庄等共 7 个城市负责具体实施，倡导公共交通导向 型(TOD)开发与规划一体化，助力城市重塑人本尺度， 缓解交通拥堵，改善与交通相关的环境污染。

石家庄轨道交通目前仍处于起步阶段。截至 2021 年 4 月，地铁运营线路共有 3 条，包括 1 号线一期 和二期工程、2 号线一期工程、3 号线一期和二期工 程，建成投运里程 78.2 km，共设车站 60 座。石家 庄与我国Ⅰ型、Ⅱ型大城市的实际情况相当，具有 一定普遍性与代表性，以石家庄为例开展 TOD 发展 的创新探索，对我国城市特色 TOD 发展有较强的借 鉴意义。

3.1 搭建 TOD 发展全要素保障政策机制

目前，北京、上海、深圳、成都等均在政策层面 形成了一套落实轨道交通 TOD 理念相对完备的综合 开发机制体系，保障轨道交通公司在大量建设成本投入的同时，可以通过股权分配、作价出资、协议合作 等方式平衡前期建设成本，建立轨道与用地的自我造 血体系，通过 TOD 综合开发反哺轨道交通建设，降 低政府的财政压力。目前为止，石家庄轨道交通建设 资金的来源主要还是通过传统土地出让补偿及政府公 共预算贴补的方式获得，TOD 实施机制不健全，难以 通过 TOD 综合开发反哺轨道交通建设投资。

项目系统梳理了国内先进城市的实施经验，结合 石家庄发展实际，立足 TOD 全生命周期，从规划体 系构成、供地政策设计、开发模式选择、部门协同机 制等方面，全面系统地建立了石家庄 TOD 发展实施 机制，并从近、中、远 3 个阶段制定了明确的发展路 径，通过政策与机制设计，从理念引导、规划设计、 实施机制等方面全方位、全要素保障，促进 TOD 理 念落地生根、项目健康发展。

3.2 提升轨道站点与城市中心体系的耦合度

石家庄现状城市开发强度与轨道站点建设匹配度 不足。城市高强度开发基本集中在二环以内，呈现均 质化展开，并逐渐向四周蔓延的态势(见图 4)，而核心 区外围轨道线网，如 1 号线正定方向北段、6 号线南 段轨道站点周边开发亟待加强。1 号线北段(正定)已经 开通超过 3 年，周边建设强度、城市功能仍未实现TOD 模式的集聚，以轨道交通促进主城区与正定间的一体 化发展格局尚未形成(见图5)，亟需优化站点周边的土 地布局，推动轨道与用地的联合开发。

提高城市开发强度可以提升土地的利用效率，但

局部过高的密度也会导致一系列城市问题，城市发展 需保持合理的密度。郑德高等提出，“中密度”建设是 大城市高效运行、解决人地矛盾、提升城市品质的适结合石家庄发展现状及未来趋势研判，提出 TOD 开发强度分区策略：二环外增量提效，依托市郊铁路 构建外围高品质 TOD 新城，通过改善区域可达性， 实现城市空间战略布局调整，引导城市边缘地区的开 发；二环内存量提质，依据站点能级分类提升站点周 边环境品质，以中等开发强度、中高层建筑、高开放 空间率，形成中高层、中密度的立体开放空间城市形 态和 TOD 开发强度。

3.2.2 优化用地布局，打造区域活力中心

结合石家庄市现状用地情况和城市总体规划，根 据 TOD 发展理念，对轨道廊道用地功能结构进行了 优化(见图 6)。从空间方面，结合站点功能定位，将商 业商务、公共服务等高效用地集中布局在轨道沿线及 站点周边区域，并将部分低效用地向外迁移，着重提 升站点周围功能的多样性和混合度，以期通过轨道交 通促进人口与就业集聚；在保证移动性的同时，缩短出行距离，提高慢行和公交出行比例，降低交通负荷， 提升街道活力，打造紧凑多元、有吸引力的 TOD 城 市服务核心。

叶 敏，高 唱，吴克寒，康 浩，王 森 （中国城市规划设计研究院，北京 100037）

我国高强度的核心区开发现状有助于推动城市 “内聚式发展”，使更多的人居住和工作在同一区域， 使更多的出行在短距离内完成，核心区通过良好的轨 道交通体系支撑高强度开发，引导居民绿色出行，缓 解交通压力[4] ，促进市民交往，提升街道活力，是开 展 TOD 建设的良好基础。与此同时，核心区的高强 度开发面临居民宜居目标的挑战，确定合理的建设规 模及开发强度，对城市可持续发展以及 TOD 的规划与 开发至关重要。

贝壳研究院的城市平均容积率数据同时显示，我 国大部分超大、特大城市的土地资源开发强度存在显 著的空间差异，城市中心各项职能过度叠加，而郊区 开发强度较低[5] ，建成区的容积率普遍低于核心区(见 图 2)。在城市 TOD 发展中，应充分考虑在核心区外 围依托轨道的良好可达性，保障公平可达性，同时围 绕轨道站点，通过 TOD 节点合理密度[5] 开发和空间范围限制，抑制城市低密度无序蔓延，促进周边地区 紧凑集约发展，重构空间秩序。

2.2 绿色出行习惯培育 TOD 发展有利条件

TOD 发展一定程度上得益于我国核心区普遍高 密度发展，居民平均出行距离较短，绿色出行一直是 我国居民传统的主导出行方式。近年来，我国持续大 力推动绿色交通发展，发展可持续绿色交通经济。2015 年，中央政治局会议首次提出“绿色化”目标；2016 年，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管 理工作的若干意见》提出，“到 2020 年，超大、特大 城市公共交通分担率达到 40%以上，大城市达到 30% 以上，中小城市达到 20%以上”；2017 年，党的十九 大报告中提出，开展创建绿色社区和绿色出行等行动； 2019 年，中央全面深化改革委员会审议通过《绿色生 活创建行动总体方案》。综上可见，绿色交通发展进一 步从理念转变为政府的公共政策和具体行动。

《2021 北京市交通发展年度报告》显示，2020 年 北京市公共交通、自行车、步行等绿色出行方式在出 行结构中占比为 73.1%；西安 2017 年居民出行调查数 据显示，西安绿色交通出行比例接近 80%[6]；2019 年， 厦门绿色交通出行比例为 75%[7] ；2019 年，太原绿色 出行比例超 80%[8]。在我国一些中小城市中，绿色出行 的比例更高。与国外典型大城市主要依托公共交通(公 交车、地铁、有轨电车等)来实现高比例的绿色出行相 比(见图 3)，我国则以自行车与步行为主，近年来共享单 车等的投资发展进一步触发了自行车出行方式的兴起。

依托我国“自行车+步行”的慢行系统优势，扩 大 TOD 辐射范围，实现良好的可达性与友好的步行空 间，是探索适应我国特色 TOD 发展模式的重要途径。

2.3 TOD 发展是轨道交通建设的内生诉求

在快速城市化和机动化的双重压力下，轨道交通建设成为我国部分城市应对交通需求快速增长、地面 交通严重拥堵、城市空间重构的重要路径，轨道交通 成为城市中心与各个副中心连接的重要方式和城市公 共交通系统的骨干。数据显示，截至 2021 年 12 月末， 我国内地累计有 50 个城市开通轨道交通运营，线路总 计 9 206.8 km，运营车站达到 5 343 座[9]。

在我国轨道交通建设方兴未艾的同时，中央政府 也注意到建设地铁带来的巨大财政支出，要求各地方 政府严控债务风险，压缩城市轨道交通建设规模，以 期达到收支平衡，有序解决城市拥堵问题，保障城市 可持续发展，并于 2018 年暂缓城市轨道交通建设的审 批，重新制定了建设城市轨道交通的标准。以此为 契机，我国城市轨道交通全面进入由建设为主向运 营、经营并举的时期， TOD 发展成为扭转轨道交通 运营亏损的有益方式。南宁采用 TOD 的城市规划设 计方法， 采取轨道+物业开发(R+P)和公私合营(PPP) 的融资举措，在规划与建设层面将地铁与周边土地开 发结合，实现站点周边以公交为导向的发展(TOD)， 以期在优先资源条件下，在融资层面将地铁开发的成 本与土地开发利润结合，保障轨道交通运营经济的 可持续发展[10]。