分类： TOD知识训练集

摘要：用途混合作为TOD理论的主要原则之一，在各类轨道交通场站一体化项目中均有体现，国内对轨道站点地区的功能混合开发亦日渐重视，但在实践中如何合理规划场站一体化范围的各类用途并推动理念落地尚未形成完备体系。本文在总结相关研究与各地实践经验基础上，对场站一体化建设项目的范围与圈层进行界定，并根据站点的功能定位提出分圈层的用途混合指引，归纳轨道场站用途混合的规划管控手段与编制手法等，从而为我国轨道场站的功能混合开发与一体化建设提供优化措施参考。

0引言

以公共交通引导发展的TOD模式（Transit[1]OrientedDevelopment）是1990年代“精明增长”理念与城市轨道交通建设结合的产物，向来被城市管理者认为是控制城市无效蔓延、提高城市土地利用效率、增强城市活力的有效工具。由于用途混合能极大程度促进土地资源的高效配置，因此提倡用途混合成为TOD建设模式最重要的原则之一，其做法不仅仅局限于对轨道交通站点周边的不同地块规划多种类型的用地，也鼓励在地块内部、建筑内部等实现城市用途的混合使用[1]。国外发达城市已对此开展了大量理论与实践探索，如东京围绕轨道交通建设推进“站城一体化”综合开发（图1），并结合城市需求在场站周边用地内兼容多种功能；新加坡将交通枢纽地段定义为城市关键地区进行特殊管控，并充分考虑规划管理的刚性与弹性需求，提出轨道站点周边的“白地”1）管理办法[2-3]。在我国，早期的轨道交通建设普遍滞后于城市建设需求，导致“一体化”规划建设与管理工作起步偏晚。但随着国内大城市涌现出的一系列无序增长、用地低效、城市功能单一等问题，国家开始越来越重视轨道交通与开发行为的一体化建设。

2012年10月，国务院印发《关于城市优先发展公共交通的指导意见》，提出“加强公共交通用地综合开发”，对站点周边用途的混合发展提出新要求。为落实国务院指示精神，国内大城市纷纷开展轨道交通场站综合利用的相关探索，尝试规范轨道站点地区土地用途混合利用的管理要求并建构落地实施路径，各社会团体也相继出台规范、指南等，对站点地区的用途混合利用理念逐步达成共识。然而，我国的轨道交通场站一体化建设仍长期存在活力不足、服务水平较低、土地利用效率低等问题，规划管理方面也尚无系统的编制和管控等规范化要求，多数进展为少数城市的自发探索。基于此，本文在总结相关研究与各地实践经验基础上，对场站一体化建设项目的范围与圈层进行界定，并根据站点的功能定位提出分圈层的用途混合指引，归纳轨道站点用途混合的规划管控手段与编制手法等，从而为我国轨道场站的功能混合开发与一体化建设提供优化措施参考。

1轨道交通场站一体化建设与圈层划分

1.1     TOD模式与轨道交通站点一体化建设

TOD由“新城市主义”的倡导者卡尔索普（PeterCalthorpe）提出，意为公共交通导向的开发，旨在解决因过度依赖汽车而产生的一系列城市居住问题，其理论以步行尺度作为空间布局的设计参考依据，为改善城市无序蔓延、功能分离及土地利用单一等问题提供了具体的设计原则及解决策略。卡尔索普结合项目实践，不断细化TOD模式，将其基本原则定义为步行友好、公交导向、用地混合及功能多样等[4]，并提出应将加强站场周边的用地混合作为TOD发展的核心，通过商业、办公、居住等功能的混合，在不断完善居住配套设施及周边服务的同时，提高场站地区的商业价值，实现利润最大化[5]。赛维罗等在此基础上提出了以密度（Density）、多样性（Diversity）、设计（Design）作为TOD项目设计主导要素的“3D原则”[6]，进一步倡导站点周边用地的用途复合。

“轨道交通场站一体化”实质是通过技术、管理等手段对轨道交通与其周边建设进行有机组合、资源共享、紧密衔接，实现场站周边区域整体建设，包括对技术、管理、政策、信息、配套设施等方面的资源整合，从而实现更大的经济效益和社会效益[7]。以TOD强调的功能“多样性”原则为指导，轨道交通场站一体化建设强调对轨道交通场站服务范围内的用地进行高强度混合利用开发，以实现经济高效、活力提升、服务提质等地区发展目标。

1.2     轨道交通场站一体化建设的范围界定和圈层划分

明确场站一体化的建设范围并划定不同层次的圈层，有助于在空间关系上合理规划布局不同功能和推进TOD用途混合模式的落地。本文讨论的场站一体化建设范围是指以城市轨道交通场站（包括车辆基地2）与站点）为中心形成的开发区域，一般为轨道交通“场（车辆基地）+站（轨道站点）”的服务范围。确定场站一体化建设整体范围的主要依据是步行尺度，即人群在舒适步行时间内所行走的范围。但因不同人群步行速度不同、对步行时间的耐受不同，造成各地一体化建设范围划定的混乱，如美国定义的一体化建设范围多在400800m，国内多选择8001000m。其次，站点所处区位及站点能级也会影响一体化建设范围的大小，通常城市中心区服务设施完备且公共交通站点密集，人群在有更多出行选择的条件下心理耐受时间较短，场站一体化范围较小；反之，新城、郊区等区域的公共交通站点分布较稀疏，较少的出行选择迫使人群能够承受更长时间的步行，场站一体化范围相对较大，如北京在中心城区及城市副中心地区将半径800m作为一体化范围，而这之外的城市建成区则扩大范围为半径1000m，又如东莞将国铁和城际站点的一体化范围规定为半径800m、轨道交通站点的一体化范围规定为500m[8]。此外，交通接驳的完善、共享单车的行业发展也在一定程度上增大了轨道交通的服务能力，影响和扩大了一体化范围。

总结各地实践经验可以发现，站点一体化范围一般可划分为“枢纽区”“核心区”“影响区”等圈层来进行规划建设引导（图2），车辆基地一体化的综合利用范围可分为“厂前区”“复合区”“落地区”3）等（图3）[9]。

站点周边圈层划分的主要依据为地价、站点可达性、规划管理的可操作性等，如深圳市将站点周边管控范围划分出半径200m和半径500m的圈层[10]；王京元等通过拟合深圳地铁站点周边地价与距离的关系，将轨道周边划分为半径300m、600m和1000m共3个密度分区圈层，并分别布局商业、办公、居住、绿地等不同功能用途[11]。总体上，目前各地划分“核心区”与“影响区”两个圈层的居多，但这忽视了站点本体及直接连接地块作为单独圈层的重要性——该范围开发强度大、功能复合程度高，与核心区、影响区有着明显的区别。因此，本文将此类核心范围划定为“枢纽区”，包括站体本身以及通过地下通道、二层连廊等与站点直接相连的建筑等。车辆基地的综合利用即一般我们所说的车辆基地“上盖”开发，是指为促进土地集约利用，在满足车辆基地正常使用功能的前提下，利用车辆基地结构顶板（图4）和实土地面来布置其他城市功能（图5），其范围一般为上位规划中划定的城市轨道交通车辆基地用地。

2轨道交通场站一体化功能定位与分圈层的用途混合引导

场站一体化建设中的用途选择与混合模式受站点类型与所在圈层影响。站点的自身定位（车辆基地综合利用项目作为节地手段，一般不进行功能定位）往往决定了场站一体化建设的主导和辅助用途，项目所在圈层则决定了场站一体化建设的用途混合模式。

空白地模式：带动新城开发，形成城市新城组团

配合城市空间架构的拓展，很多城市轨道交通站点落在未开发用地或建设用地较少的区域，这些区域现状多为城乡居民点用地，建筑质量较差，公共服务配套基本处于空白，在轨道交通站点带动下未来开发成本低、潜力大，但也存在开发建设周期长、后续不确定性高等问题。

(1)引导新城开发，形成城市新城组团。

都市边缘区空白地的轨道交通站点由于不受现状建设的影响，对E-TOD模式的打造相对更加容易，应充分结合站点功能定位，形成类终端式交通枢纽。用地布局应确保与站点功能的高度耦合，交通衔接设施就近轨道交通站点布置，并宜与商业、文化、教育等公共设施结合设置；应适当控制开发强度，构建具有宜人尺度与舒适环境的片区或组

团公共中心；外围TOD拓展范围宜采取较大规模的居住社区开发或产业开发形式，配置社区级服务中心，同时要强化新城的职住平衡，避免成为“空城”“卧城”；随着环境品质的提升，逐步吸引市区人口和周边人口在新区集聚，逐步形成城市新城组团。

(2)抑制开发冲动，需严格控制开发类型次序及空间布局。

都市边缘区空白地的轨道交通站点由于周边存量建设用地少，开发成本较低，建设初期势必会吸引大量投资方的投资建设，但由于距离中心城区较远，规划对站点进入的应对滞后，大量自发建设可能会出现“先斩后奏”的现象。同时，在自发无序建设时，投资方会基于自身利益优先选择最靠近站点的高价值地块进行大规模居住开发，而忽视站点周边总体用地结构布局，难免会对未来站点的TOD开发模式造成较大的负面影响，使得交通指向的级差效应无法体现，从而会大大削减轨道交通站点对新城开发的带动作用。因此，在轨道交通站点建设之初，必须严格控制周边用地的开发行为，建议在周边人口集聚不足、条件不成熟时对站点周边价值最高的地块作留白处理，优先对核心区外层用地进行开发，待外层用地开发成熟后，再根据新城片区的功能定位和设施配套要求开发核心圈层用地，以实现新城E-TOD用地布局模式。

(3)以外围站点高架为主，探索“双心TOD”布局开发模式。

都市边缘区轨道交通线路通常采用高架的形式，并且多数线路还与快速路通道并行，快速路和高架形式将对线路两侧的用地产生强大的隔离作用。因此，新城片区的每个站点应同时独立地为两侧用地提供服务，减少两侧跨越式交通，而相应的商业服务、公共配套和交通换乘设施也应较为独立地服务于同一侧用地，并通过商业走廊向边缘组团辐射，形成“双心轴向辐射模式”，以代替传

统TOD中“单心圈层式辐射模式”，笔者暂将其称为“双心E-TOD”布局模式

基于E-TOD理念的开发策略

双向校核—强化站点与周边土地利用的耦合度

轨道交通线网是未来城市空间结构的“龙骨”，轨道交通网络的划定对于城市未来的空间结构将具有重大作用。反过来，轨道交通线网又与城市土地利用布局密切相关，轨道交通线网的确定必须以土地利用布局为基本载体，与总体规划确定的城市空间布局相协调。因此，轨道交通线网与城市土地利用必须相互适应、相互调整，而所谓的双向校核是指轨道交通线路站点与周边土地利用的正反向校对，以实现两者之间的高度耦合。

(1)“调线路”。

在现有轨道交通线网的基础上，在符合轨道交通线路技术及工程施工要求的前提下，重点考虑城市发展方向、沿线城镇发展情况、土地开发潜力、服务人口规模和交通衔接方式等影响因素，对都市边缘区范围内的线路、线位进行优化调整。

(2)“调用地”。

审视都市边缘区轨道交通站点周边的用地规划，根据E-TOD开发模式的要求及都市边缘区不同类型空间和功能定位，重构站点周边用地功能。首先，要针对都市边缘区地块划分过大的问题，对站点周边的地块大小进行再次调整，强化用地的混合度和开发强度，解决都市边缘区用地单一、布局松散的问题，带动土地开发由零星状向块状转变；其次，要整合轨道交通站点与片区公共服务设施，形成片区公共中心，解决都市边缘区中心不突出的问题；最后，要合理确定站点周边的开发强度和密度，其开发强度和密度要稍低于中心城区，并提高公共绿地和广场等开放空间的比例，突出都市边缘区的环境品质优势。

有效换乘—多种方式接驳，拓展都市边缘区轨道交通站点的服务范围

由于都市边缘区的就业岗位较少，站点间距较大，客流量相对较少，应在TOD模式的基础上考虑扩大站点的服务半径，形成E-TOD功能片区。E-TOD功能片区是在扩展区域通过中运量公交、常规公交等形式与轨道交通接驳，为轨道交通提供客流，构建轨道交通站点前后端出行圈(图5)。

同时，由于都市边缘区范围大，情况复杂多样，有必要根据不同情况采取不同的拓展接驳方式。

(1)都市边缘区小城镇。

都市边缘区小城镇在交通接驳上应充分考虑其出行特点和空间结构模式，构建符合“站点核心区+城镇居住组团+乡村影响区”城镇空间结构的换乘接驳体系(图6)。具体来说，站点核心区与城镇各居住组团之间的距离较短，城镇居住组团围绕站点核心区布局，空间相对紧凑，应建立以城镇微循环公交、自行车为主导的换乘接驳方式；而站点核心区与乡村影响区之间的距离较长，出行形式多样，公共交通密度较低，应建立以城乡公交、摩托车和私家车为主导的换乘接驳体系，优化城乡公交与轨道交通的换乘关系，加强对摩托车、自行车和私家车的换乘环境设计，满足都市边缘区居民多样化的出行需求。

(2)都市边缘区产业集聚区。

对于都市边缘区产业集聚区，应建立交通换乘体系，促进产城融合。由于站点核心区和居住组团紧密相连，基本位于800m影响范围内，应构建网络化的公共空间和完善的步行系统，强化自行车换乘环境设计；站点核心区与产业组团之间通过中运量公交、常规公交或ShuttleBus进行接驳，满足大量通勤人口的出行需求，形成TOD拓展范围内交通流线的双循环(图7)。

(3)都市边缘区新城。

都市边缘区新城应着眼于高定位、高品质的换乘设计，利用新建成环境的优势，在拓展区域逐步构建中运量公交、有轨电车和APM自动输送系统等快速交通方式，将轨道交通站点的有效服务范围拓展至2～3km，充分发挥其带动作用，同时由于新区站点较少，应同步考虑P+R换乘系统，实现站点核心区与外围大型居住组团的快捷联系(图8)。

加快构建都市圈多层次轨道交通体系

潘昭宇 唐怀海 王亚洁 张天齐

摘要：建设现代化都市圈是推进新型城镇化的重要手段，轨道交通是实现都市圈可持续发展的重要支撑。当前，建立都市圈多层次轨道交通体系十分必要和紧迫，应从发展理念、体制机制、技术标准等方面梳理多层次轨道交通体系建设存在的问题及原因，结合国内外经验及政策要求，以功能融合“一张网”、衔接换乘“零距离”、运营服务“一体化”为发展目标，以“网络整合、枢纽衔接、运营一体、站城融合”等为关键发展举措，加强科学研究、做好顶层设计、完善标准规范、创新体制机制。

关键词：都市圈多层次轨道交通四网融合

加快培育发展现代化都市圈，是当前国家新型城镇化的重点任务。国家发展改革委近两年连续发布相关指导意见，明确要求“打造轨道上的都市圈”，构建以轨道交通为骨干的通勤圈，推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通“四网融合”，支持重点都市圈编制多层次轨道交通规划[[]。如何构建适合我国国情的都市圈轨道交通体系，成为当前亟待解决的重大问题。

一、建立多层次轨道交通体系的必要性和紧迫性

（一）我国都市圈发展现状都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。2018年9月，习近平总书记在深入推进东北振兴座谈会上指出，要培育发展现代化都市圈。《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（以下简称《意见》）提出，要以促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展为方向，以创新体制机制为抓手，以推动统一市场建设、基础设施一体高效、公共服务共建共享、产业专业化分工协作、生态环境共保共治、城乡融合发展为重点，培育发展一批现代化都市圈，形成区域竞争新优势，为城市群高质量发展、经济转型升级提供重要支撑。

《意见》实施以来，在有关各方的努力推动下，我国都市圈发展呈现出良好势头。福州、成都、西安等都市圈规划编制有序推进；北京、武汉、南京等都市圈城际铁路、市域（郊）铁路建设加快，便捷的通勤网络正在形成，环京地区与北京中心城区间每日通勤人口达到60万人左右；深圳与东莞、武汉与孝感、成都与资阳等都市圈产业分工协作逐步深化，上海与嘉兴、郑州与开封等都市圈协同创新能力持续增强B。但是，与美国、日本等国家都市圈相比，我国仍有较大的差距，总体上我国都市圈发展仍处于起步阶段，同城化水平还比较低，表明我国都市圈发展有着巨大的潜力。

（二）建立多层次轨道交通体系的必要性和紧迫性 我国轨道交通按照服务对象、速度标准等，包括干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通四大类（见表1）。2019年底，全国轨道交通运营里程约14万千米，其中，高速铁路3.5万千米，普速铁路9.5万千米，城际铁路约3000千米，市域（郊）铁路约1100千米，城市轨道交通约5400千米[4][]。轨道交通对优化都市圈空间结构、促进要素有序流动、方便人们快捷出行等发挥了重要作用，但也面临功能分工不明确、融合发展不充分等突出问题。建立都市圈多层次轨道交通体系的必要性和紧迫性日益凸显。

1.提升轨道交通质量效益的客观需要。轨道交通具有投资大、运营回收周期长的显著特点，如何发挥其质量效益是关键。目前，融合发展的都市圈多层次轨道交通体系尚未建立，轨道交通的运营服务与不同空间尺度下的出行需求不匹配。如沪宁城际铁路标准过高，难以满足城际、都市圈出行需求，上海、南京都市圈的部分车站停靠车次少（见图1），近期花桥站、宝华山站相继关停；武汉、郑州的部分城际铁路与高铁分工不明确，与都市圈布局不协调，运营亏损严重；南京、成都的部分市域（郊）铁路与城市轨道衔接不足，速度标准偏低，客流效益不理想。

2.落实以人民为中心发展理念的必然要求。都市圈多层次轨道交通体系建设的核心是构建“门到门”1小时通勤圈。目前，我国多层次轨道交通在规划布局、建设实施、运营管理等环节的相互衔接不足，导致旅客换乘不便、出行效率降低。比如，北京燕房线、上海11号线、南京$9号线等轨道线路从外围终点站到市中心的车内时间均超过1.5小时，加上两端接驳、换乘等，全程出行时间甚至超过2小时，难以满足人民群众快速出行的需要。

3.推进都市圈高质量发展的重要支撑。都市圈同城化发展带来早晚高峰长距离、高强度的通勤出行，也加速产业集聚和功能分工，带来商务、休闲、旅游等多样性出行需求。多层次轨道交通成为破解高峰期出行难题、满足多样性出行选择的必然要求，也是推动都市圈空间集约优化、打造公共交通导向开发模式（TOD）的重要支撑。

4.引导基建投资科学有序的迫切需要。当前，受新冠疫情影响，中央明确要求进一步补齐传统基础设施短板。全国各地对轨道交通投资建设积极性较高，以市域（郊）铁路为例，近期各地拟新建市域（郊）铁路超过1万千米、总投资超过3万亿元。国际上都市圈的通勤出行基本都在城市50千米半径范围内，其中，80%~90%集中在30千米半径范围内间6，而国内部分城市拟发展市域（郊）铁路远大于这个范围，有的甚至超过100千米，迫切需要科学引导。

二、我国多层次轨道交通融合发展的问题与原因

（一）多层次轨道融合发展理念滞后

我国铁路建设重点着眼于国家和区际层面的干线联络功能，在过去长期的发展思维定势下，铁路在技术标准、服务对象、服务理念等方面对城市交通考虑不足，导致地方政府在利用既有铁路开行市域（郊）列车时，在线路选择、开行班次及时刻、运行组织模式等方面与铁路企业沟通协商难度较大。

（二）市域（郊）铁路发展机制不完善

市域（郊）铁路是都市圈多层次轨道交通体系的主体。目前，我国市域（郊）铁路的规划主要通过铁路系统、城市轨道建设规划两个层面解决，但各地实践经验表明，市域（郊）铁路既不能统一按地方铁路定位，也无法统一按城市轨道交通定位。 同时，铁路网规划一般由省级政府部门组织编制报批，地方政府不能自主编制报批铁路规划，使得因地制宜利用铁路资源，自主发展市域（郊）铁路的空间有限。

（三）多层次轨道主体间缺乏协调机制

目前，我国不同轨道交通方式在规划、建设、运营、管理各阶段对应不同主体，国铁集团、地方铁路局、省市政府部门、地方铁路投资公司、轨道公司等不同主体间业务分割、话语权不对等、协调机制不畅，导致多层次轨道协调难度较大。