文章

3.2.3 交通分级架构策略

TOD 的重点在于鼓励人们多采用公共交通而尽量少依赖小汽车出行。因此，在道路交通规划的理念上，不提倡以尽端路为主的车行道，而提倡以方格网道路系统为主，加强内部公共交通支线的通达性，为人们提供公共交通系统、自行车系统和步行系统等多种交通出行选择。现状音乐广场也担负着区域性交通枢纽的角色，为将过境交通疏导出音乐广场周边，规划对原有国道进行疏导改造，并将道路交通系统分为国道、城市主干道、城市次干道和城市支路，对次干道和支路进行梳理，提高整体路网的通行效率和可达性 ( 图 3)。道路等级的划 分如图 4 所示。

3.2.4 区域有序分布策略

核心区的商业及办公功能需要周边居住功能的支撑，规划结合路网划分将周边居住用地划分为四个组团，每个组团内均等布置公共服务设施，以实现公共服务的均好性 ( 图 5)。

在整体功能分区的基础上，通过系统化的开放空间，整合核心区的各个功能，与基地外围的景观系统建立联系。以水系为视觉中心，对其水系岸线进行生态设计，丰富滨水空间，并对周边地区进行绿化，加以景观设计元素，以体现蓝绿交融的滨水空间特色。广场长廊内的休闲空间舒适宜人，两侧现代的公共建筑与长廊融为一体，共同形成区域公共空间主轴 ( 图 6)。

3.3 TOD 核心区——音乐广场的设计深化

3.3.1 注重地域性特征

TOD 理论认为，将交通枢纽与商业中心结合起来更加有利于利用人流对商业进行支撑。音乐广场集交通枢纽、商业中心和景观中心等多种 TOD核心功能于一体，在修建性详细规划中，规划结合地下商业与地铁商业，力求建设兼具城市客厅与市政功能的多功能城市广场。为体现龙泉驿区特有的气候、文化和景观特色，规划引入“音乐之泉”的概念，即在构图中心引入一个下沉的环形广场，半月形的看台与之呼应形成了“日月同辉”的设计意向 ( 图 7)。同时，考虑到地铁二号线的修建所带来的高差，规划将龙泉东站的站厅层直接与下沉广场地下一层相连，使人流能够直接进入开敞的户外空间，并在下沉广场与站厅层之间设置多个出入口，通过环廊使龙泉东站与地下商业空间相联系，融交通空间与商业空间于一体。为了尽量减少地下商业的空间压抑感，在广场四角设计了四个椭圆形室外中庭，将阳光和空气直接引入地下商业空间，并增强了空间的可识别性。

3.3.2 注重文脉语境

龙泉驿区不仅是一个有着悠久历史文化的区域，还是一个新兴的汽车城。在音乐广场的景观设计中，对地面景观进行了主题分区，中间为由音乐喷泉和叠水错落组成的市民休闲观演区；北侧结合汽车文化布置折线形的汽车主题休息区；西南侧利用带状绿化和圆形树池，模拟五线谱和流动的音符，组成儿童游乐区。

3.3.3 注重与轨道交通施工的同步性

目前，城市轨道交通与 TOD 开发的同步性矛盾在我国尤为明显。成都市地铁二号线在龙泉东站已进入施工阶段，而周边 TOD 区域的开发仍在设计阶段，这种不同步性促使规划必须考虑分期实施，并对周边交通进行疏导改造。结合地铁施工工期，规划拟在广场周边形成商业环廊，在地面广场修建前开发地下商业空间；广场修建完成后扩建二期商业环廊，与一期环廊连通，形成整体地下商业空间；结合地铁施工图中的 5 个出入口设计，取消 1 号出入口，为缓解2、3 号出入口的人流压力，先修建其他出入口将人流引出交通孤岛，待广场修建完成后再增加其他出入口 ( 图 8)。

4 结语

在我国目前城市轨道交通大量修建背景下，TOD 理论对城镇化的推动具有实际的指导意义，但理论中的若干原则在实际应用中面临着诸多问题，需要应用融合性策略提出更加具有针对性的设计原则。本文以龙泉驿区音乐广场为例，对 TOD 理论的应用进行了探索，期待能够对 TOD 理论在设计中的具体应用起到推动作用。

E-TOD理念下的都市边缘区轨道交通站点周边开发模式及策略

E-TOD理念的概念及内涵

都市边缘区与中心城区存在着区位条件、土地利用和社会经济结构等方面的不同，传统TOD模式往往难以适应都市边缘区，因此有必要对TOD的内涵进行延伸拓展，探索适合都市边缘区的E-TOD开发模式。

近年来，随着轨道交通建设逐渐向郊区延伸，国内专家、学者对E-TOD开发模式进行了一系列研究。例如，刘畅等人通过对上海松江新城的实证研究，从功能定位、空间结构、交通换乘系统、开发时序和建设主体等方面提出了外围城镇的TOD开发策略；邹伟勇结合新加坡新市镇TOD开发经验，对广州提出了基于E-TOD功能组团引领的近郊新区开发模式；俞楝针对郊区站点周边人口、物业开发分散及客流培育期长的特点，提出了引导式物业开发理念，即将轨道交通站点周边的物业开发分为引入期、培育期、稳定期和扩张期，并提出了相应的产业、物业开发建设要点和规划建设周期。这些研究为宁波都市边缘区轨道交通站点周边的开发模式探索提供了参考。

E-TOD理念的概念可以理解为：一般是指通过在内核围绕轨道交通站点形成公共中心，在外核打造功能复合，并以开敞空间进行适当分隔的次级单元(图1)，同时通过衔接设施，拓展轨道交通站点的服务半径，带动周边1.5~2.0km范围的发展。

与传统TOD模式相比，E-TOD模式的特征主要表现为：首先，与传统TOD模式往往仅关注轨道交通站点周边的开发不同，E-TOD模式更着眼于轨道交通在整个都市圈层面的作用，通过轨道交通建设带动都市边缘区功能组团的提升，加强中心城区与都市边缘区的联系，进而促进区域一体化发展；其次，针对都市边缘区的特点，其轨道交通的辐射范围应在传统TOD模式的基础上进行扩展，并注重建立站点与周围区域的多方式接驳体系；最后，由于都市边缘区的社会经济水平与中心城区有所差异，居民出行方式较为多样，更应注重探索适合当地发展水平和出行特征的开发模式

(1) 设计范围与辐射范围的界定。 在进行音乐广场设计时,项目组意识到不能仅就广场而“谈”广场,而是应把目光投向更加广阔的范围。根据TOD发展模式理为圆心、半径为600 ~800 m的圆形区域为设计范围。由于在实际中城市形态是很难用圆形进行界定的,设计需结合实际用地现此外,要对音乐广场及周边进行设计,必须对整个龙泉驿区尤其是地铁二号线所经过地区进行分析。在这个辐射范围内,区域 (2) 用地功能划分。 在我国现有的设计机制下,城市轨道交通的线网规划与站点选择很难与城市规划同步,往往会出现城市规划用地与轨道交通有的龙泉驿区控制性详细规划的基础上,应进一步结合轨道交通建设进行必要的调整。 (3) 交通组织。 城市轨道交通的发展显然对原有区域内以小汽车、公交车、自行车和步行为主的交通组织方式带来了冲击。尤其是音乐广环绕,采用的是一种比较早期的城镇中心空间开发模式,在地铁站点人流大量集中的情况下,必须对过境的车流进行疏导,将交通考虑对TOD影响下的区域交通进行合理组织。

(4) 核心区域与附属区域。 音乐广场周边区域是龙泉驿区的核心商圈,以小商业和零售业为主,生活气息非常浓厚。在引入其他商业业态之后,现有的商到音乐广场将来仍然是区域中心,故应结合实际情况对广场周边受到辐射的附属区域进行发展定位。

3.2 TOD理论在旧城更新中的融合策略

3.2.1 范围合理策略

TOD理论强调在一定区域内建立土地综合性应用的社区,城市型TOD直接与城市快速公共交通干道相连,而邻里型TOD通常龙泉东站为核心建立的TOD社区, 属于城市型TOD。 对于TOD具体控制范围的分析应从解读上位规划入手。根据龙泉驿区控制城市设计,龙泉驿区总面积为558 km ,总人口为56 万,用地布局规划的发展目标为“一主、一区、三片”,其中,以音乐广场为中心融、商贸、居住、文化、体育及教育为主的综合性功能区。

结合成都市城市快速轨道交通远景控制网规划,在原控制性详细规划中仍保持龙泉广场周边的用地布局,保持现有的城市功交通对站点周边用地发展的推动作用。龙泉东站与地铁二号线上的保安村站和龙泉站之间的地面交通联系较弱,同时,沿主要交大量商业用地,与道路一侧的大面积居住用地在交通上联系不畅,且商业用地南侧为大片的工业用地,不利于形成商业气氛。规划城市主干道作为边界,划定3.7 km 的区域为站点辐射范围,并对控制性详细规划做出如下修改建议: (1) 将原控制性详细规划中驿都大道南侧布置的商业用地部分转移到地铁二号线南侧,形成地铁沿线两侧的商业分布。 (2) 对路网进行拓宽,打通龙泉东站和保安村站的地面交通联系。 (3) 对音乐广场周边3.7 km 范围内的城市用地布局进行调整。

3.2.2 功能有机策略

TOD 社区要求有明确的核心，为避免钟摆式交通，要求用地布局中的办公、商业及居住用地达到平衡。以音乐广场周边区域为例，周边商业用地多属自发生长而成，布局分散且难以形成规模；居住用地以多层住宅为主，建筑较为陈旧。随着地铁二号线的开通，大规模的商业和办公功能必将被引入老城区，形成高密度的核心区。规划提出两种比较方案 ( 图 2)：①方案一对原有老城区的路网进行较大改动，将音乐广场与邻近地块进行整合，面积扩大 2 倍，结合地铁龙泉东站进行设计，在广场下布置 4 层的地下商业空间；结合路网调整对广场周边地块功能进行优化，以广场为核心，沿驿都东路 ( 与成都市区联系的交通主干道 ) 组织商业地块，并在商业地块外围布置办公地块。②方案二延续原有老城区商业街的线性格局，将商业用地沿东西向的驿都东路和南北向的欧鹏大道分布，形成“十”字形商业布局。 两个方案都在东西向布置了较宽的绿化带，与原有穿过居住区的水系连接，形成与商业布局融合的景观轴线。

3重庆沙坪坝高铁综合开发

重庆沙坪坝高铁上盖项目（简称 “沙坪坝项目”是内地首例高铁车站上盖城市综合体开发，是重庆市政府与中国铁路总公司（简称“铁路总公司》的合作示范项目，其先行先试经验对国家铁路土地集约利用以及融资体制改革意义重大。项目位于城市核心区三峡广场商圈，总建设用地84853m2，其中地下建筑面积27万m？，上盖开发量按照48万m？考虑。沙坪坝旧站割裂了三峡广场商圈，造成两侧城区的空间分隔。项目是在车站旧址上进行重建，集站房、综合换乘、城市道路、轨道交通及城市广场为一体（图6）。现阶段，盖板下铁路已投入使用，上盖物业已初现雏形。受内地技术规范的影响，其实施路径与西九龙站有所区别，但二者都是在立体层面进行了空间整合，实现站与城“无缝衔接”。

3.1决策合作方式：政府主导，铁路优先，多方协作

沙坪坝项目作为铁路总公司与重庆市政府签订的路地合作协议里的示范项目，其机制改革的成败经验受到国务院、国土资源部以及铁路总公司的高度重视。该项目涉及市政、轨道、高铁、物业开发等多个门类，综合性强。项目由重庆市政府主导，市自然资源局、发改部门、交通局等单位配合，由更熟悉铁路开发规范的中铁二院工程集团有限责任公司（简称“铁二院”）做综合开发的技术统筹，规划方案制定与实施过程同样呈现出多方协作特点。

3.2土地配套政策：复合用地，立体出让

综合开发涉及多个主体，在沙坪坝地区总体规划设计条件中，将通过盖上盖下分层来界定混合用地的空间权属，这在重庆乃至全国均是一种超前的土地政策实践，利于推动铁路土地复合开发。从出让条件来看，沙坪坝站场地块的用地性质不再局限于铁路H21用地，而是特殊的混合用地类型H21B1B2”铁路+商业商务”（通过调研从重庆市规划局获知）。出让方式也采用立体分层，现阶段是以大盖板为分界，盖板下土地通过划拨方式由铁路公司取得，铁路公司负责建设盖板及盖板下的站场主体工程（图6），盖板上物业部分以带方案招拍挂的方式出让，由开发商负责建设。盖板下部分的基础及车库等物业开发投资将作为招拍挂条件，在土地出让后由竞得者开发商出资并深化。

3.3规划设计与实施：带方案出让，铁路先建，上盖后期开发

3.3.1规划设计：刚弹结合的方案

沙坪坝高铁上盖物业开发已探索出一套完整的操作规程：市政府和铁路总公司委托铁二院编制沙坪坝地区总体设计方案，整合交通工程、岩土工程、地下空间等专项规划，达到了修建性详细规划的深度，并通过了政府与铁路总公司的审核。由于平面分割式出让、分散开发的传统模式，难以对立体空间和区域空间品质形成有效的控制力。项目在保障路轨安全的前提下，创造了地下及地面轨道、盖板上商业商务“双平面”的立体功能组织，通过统一规划设计、错峰安排建设时序与运营管理来实现。优先围绕铁路交通，保证铁路安全的情况下进行开发是各方共识和前提要求，铁路与各部门就物业开发位置、交通停车位等出让方案具体指标，反复协商并达成设计共识，其中用地性质、空间形态、立面形式、结构形式等均为强制性指标（表2），

上盖塔楼布局位置错开铁路咽喉区域地下空间内的人行通道规划可弹性处理。为加强铁路南北两侧的联系，规划将城市道路进行下穿处理，同时利用地形高差将盖板形成大平台，拓展城市空间，强化了站城融合发展的特征。

2.3规划与实施过程

2.3规划与实施过程

2.3.1规划设计：带方案出让，刚弹结合

西九龙站CDA的总体发展蓝图草案于2010年5月由香港城市规划委员会（简称“城规会》审批获得有条件地通过，可归纳为建设用地规划设计强制性条件、需城规会审批内容和规划指导内容3部分。设计条件包括用地性质、楼面面积、建筑物限制、公共空间等；审批内容包括楼宇位置图、建筑高度分区、平面图、剖面图、立视图、绿化率计算图及透视图、园景总纲计划以及拟发展的上盖物业计划；规划指引内容包括空气流通评估、消防、出入口、交通配套设施（如上盖物业的停车位、路边停车位）等。在土地出让之后，开发商应基于前期方案的开发条件和要求（表1、图4），向城规会申报更新的上盖物业发展计划后实施。

规划技术层面上，西九龙项目通过建模信息平台对规划、建筑、结构、机电等各个专业系统的空间信息进行共用共享，提高了各方对从规划设计到施工验收运维的全流程的把控力。但通过与AEDAS公司设计团队访谈，本文发现前期车站设计中铁路站台上方透光开敞的大空间设计，在后期被国家铁路“独立消防分区”的强制规范所限制，未能延续思路。这反映出弹性管控设计方案以及理顺部门关系的实际难度，仅依靠技术手段无法完全解决。综合开发的复杂性催生了规划与实施协调平台，香港规划署专门成立了“西九龙站特别工作小组”以加强枢纽内部、与周边区域的统筹协调，确保各专项内容在空间布局和时设施同步建设，避免后期出现上盖塔楼在路轨的垂直方向上进行“桩基础施工”。为强化“一体化”开发特征，上盖基桩是通过设置结构转换层的方式，而不是地上塔楼结构柱直接落地保证轨行区上方塔楼的开发灵活度和独立性。站场配套设施还与上盖物业、周边城区进行充分协调，通过出入口的物理分隔，错开换乘人流与物业人流，预留人行一货运入口、公交上落区、停车场等，给未来上盖配套建设留有余地（图5）。

2.4运营收益分配：风险收益多方共担共享

铁路综合开发的收益分配往往是各方博弈的重点及难题。西九龙可概括为特区政府与市场共享收益、共担风险、长短期收益结合的分配模式。特区政府拥有高铁站的所有权，出资委托港铁开发运营，但它并不长期依赖特区政府注资补贴，其收益分配可划分为3部分。第一，铁路服务经营费及收益：九铁与港铁共担。根据协议，九铁与港铁形成利益共同体。港铁就十年经营权向九铁支付的额外经营费约为27亿港元，因九铁为特区政府全资所有，特区政府将获益于此。为平衡商业收益与风险，引入15%的“乘客量上下限机制”：若实际乘客量在预期值的15%偏差内，港铁将承担全部风险或保留全部收益；若偏差超过15%，则港铁与九铁将按照3：7的比例承担风险或摊分收益。第二，站内物业：港铁自负盈亏。地政总署与港铁草拟了相关地契条款，协议期内为配合西九龙站营运，站内约3万m？的附属零售商铺由港铁自行处置及获得收益。第三，上盖物业：建成后特区政府向开发商出租出售高铁上盖地块获得收益，上盖物业开发商取得开发后的长期收益回报。据《香港经济日报》2019年3月19日报道，根据地块容积率5的限制，可建楼面面积约30万m，用途为办公及商业零售市场估价达1107亿港元。规划初期已充分考虑上盖分期开发的可能性，未来上盖地块的拆分出让将视经济情况由特区政府进行灵活处理。

2.1决策合作方式：特区政府引领，港铁执行，多方协作

西九龙站综合开发涉及到香港特区政府、九广铁路公司（简称“九铁”为香港特区政府全资控股）、香港地铁公司（简称“港铁”和下属服务商以及未来上盖物业开发商。香港特区政府是项目的最高决策机关，把握规划与用地策略，港铁等多家单位配合完成目标，方案设计和实施过程有显著的多方协作特征（图2）。广深港高铁香港段由香港特区政府出资兴建，拥有整个铁路项目的产权，并委托港铁进行设计、建造和试营运。建成后，特区政府以1000港元的象征性价格，将50年期的营运高铁香港段所需土地归属权益及运营权益授予九铁，由九铁与港铁对接通过《服务经营权补充协议》将经营权授予港铁。所以，港铁是实际的开发运营执行者。鉴于港铁、九铁均没有高铁营运经验，难以做出长期业务预测，港铁与九铁经过协商，将原本根据既有合作框架中的服务经营权年期缩短为10年以降低风险，港铁需向九铁缴纳经营权费用，关于延期事宜留作日后商讨。港铁作为以盈利为目的之一的私营部门，在执行特区政府和九铁的既定战略的同时，是具有一定博弈能力的合作方。由港铁委托凯达建筑设计事务所（AEDAS）作为站场规划及建筑设计总顾问，负责交通、铁路、土木工程等专业间的协作。对于后续上盖开发香港特区政府地政总署通过土地拍卖程序，根据土地性质、配套设施水平在地契上附加特别限制条款引入开发商。

2.2 土地制度：综合发展区与立体出让

西九龙站的综合开发更依赖土地的制度保障，包括综合发展区和土地立体出让制度。香港自 1960 年代便积极探索如何围绕铁路及地铁站场进行开发，催生了综合发展区制度（Comprehensive Development Area，CDA），为上盖物业发展供给土地并实现有效的开发控制「。《西南九龙分区计划大纲图》中，站场地块被划为综合发展区，除发展高铁设施外，还可兼容商场、写字楼、酒店等用途（表1）。这种CDA制度相较于内地法定规划的用地分类，有更大弹性和余地来引导土地混合利用，为实现土地资源的集约利用提供了制度性保障。规划主管部门对于开发（特别是容积率）有了更高的裁量权，增加了规划管控的灵活度以及后续开发的兼容空间。

土地立体分层出让为开发商提供了进入上盖开发的制度性“接口”，站场区域的上盖土地现已纳入香港特区政府2019-2020年卖地计划当中。地政总署计划出让的地块（图3），总面积 5.96hm？，由地下及地上共7层空间构成，其中1.4-105.0m 高度范围内为西九龙站与上盖物业共同拥有。粉色部分为上盖物业部分，蓝色部分为西九龙站场范围，土地契约条文在垂直及水平方向对土地权属进行精准划定，同时划分了开发权责（站场范围由港铁负责），并规定需充分预留上盖开发的结构接口。

1铁路综合开发研究概述

国外已有许多城市打造铁道上的新商务中心区（CBD），通过原轨道入地或者上盖大板充分利用空间资源，如法国巴黎左岸协作开发区的里尔欧洲站铁路站点改造计划间、日本东京站丸之内CBD地区发展计划和新横滨站一体化开发。这些铁路站场地区开发多采取铁路和城区共融发展的模式，呈现为一体化开发、土地集约利用、功能混合等特点5-6。现阶段国内涉及铁路综合开发的研究已引起重视，并形成了一批规划和研究成果。铁路在不同尺度上影响区域与城市空间发展。如宏观层面上，基于枢纽的“点一轴”理论带动城市热点区域建设7-8。林辰辉凹研究了17个典型高铁枢纽的开发状况，发现枢纽交通价值和城市价值的共振效应。季松等[10、洪世建等1也提出铁路建设规划通过与城市规划的相互协调，会引领城市空间的演化。杨跃龙等[12]通过研究综述与国外案例分析，梳理了站场土地开发与城市形态及品质的紧密联系。另一类研究关注微观层面的规划设计特征[13，多“默认”是围绕铁路组织而开展的，例如将站场地区空间规划归纳为“三圈层式”平面布局叫4，或是以快速联系中心城区为目标的枢纽设施四、客流集散、路网设计1。长远来看，这样的开发思路会造成铁路枢纽与周边城区的二元割裂，单凭交通节点难以催生出繁荣的都市场所18-19，无法充分发挥二者的联动效应。

同时在我国综合开发的实操层面，铁路上盖物业开发正面临“无规范指引”等难题。区别于地铁上盖开发国内铁路上盖综合物业开发的内容研究、物业规划建设的标准规范几乎处于空白。《中华人民共和国铁路法》更多是强调对用地的“保护”，不涉及建设用地综合开发等事项，缺乏实施操作的技术规范依据。少量研究如龚连平同、叶冬青20、苏江文修[2]等，多基于对机制的理论探讨层面，对实操过程关注不足。

我国铁路综合开发的实践刚刚起步，由于涉及主体较多，包括规划、土地、铁路、社区等部门，同时又叠加了公私部门、路地多方的协调分工及利益博弈问题，仅依靠传统的以铁路为唯一主体的决策、规划及土地供应模式，难以满足综合开发及盘活土地资源等的迫切需求，铁路综合开发困难重重。因此，详细总结近年的实践案例，为以后的铁路综合开发实践铺路十分必要。下文将借助各部门资料及相关人员的访谈，分别梳理香港西九龙站和重庆沙坪坝站在铁路综合开发过程中的合作决策方式、土地出让政策、规划设计与实施、投入与收益机制，最后总结二者的发展历程并得出启示。

2香港西九龙站综合发展

香港西九龙站是广深港高速铁路在香港境内的综合交通枢纽，于2018年投入运营。车站位于城市核心区，5km范围覆盖了全港27%的居住人口以及全港47%的工作人口，毗邻九龙站上盖综合发展区、柯士甸站上盖、尖沙咀商业区和西九龙文化区（图1）。

其通过铁路、道路下穿的设计，恢复地面并缝合了和维多利亚港的关系通过立体多维的人流组织方式，尤其是空中步行系统，加强交通枢纽和周边城区的联系。在整体空间形象设计上，采用较低的建筑高度融合于滨海城市场景中，未来上盖面积达30万m。西九龙不是铁路站场空间和城市地段概念的简单叠加，而是一个融合交通、公共空间、商业等功能的综合开发项目。

中心城区铁路站场综合开发的探索与实践——以香港西九龙站和重庆沙坪坝站为例

徐颖肖锐琴张为师 XU Ying XIAO Ruiqin ZHANG Weishi

摘要： 伴随对“缝合铁路割裂，促进城市品质发展”的高品质开发的呼唤，铁路与城区融合发展已成为众多城市中心区铁路站点地区规划建设的重点和难点。综合开发作为一种盘活铁路土地资源、提升中心城区空间品质的创新路径，将成为我国铁路站场区域发展的重要模式。文章从决策合作组织、土地制度及出让、规划设计与实施、运营收益平衡等方面对香港西九龙、重庆沙坪坝这两个中心城区铁路站场案例进行梳理分析，总结得出站城紧密融合的空间组织逻辑、立体出让的土地制度灵活设计、跨部门多主体的协作共商平台、打造”铁路+多方”利益共同体对于保障和推动铁路综合开发的关键作用等经验，以期为今后中心城区铁路综合开发的研究与规划实践提供一些启示。

关键词： 铁路站场；综合开发；站城融合

0引言

长期以来“先有铁路后有城市”是我国铁路周边土地开发的基本模式，虽然一直强调带动周边土地开发、交通导向发展，但相比更为人熟知的城市轨道综合开发，铁路站场综合开发可以说是“最熟悉的陌生人”，体量更大、技术门槛更高、实践阻碍更多故而以交通主导的站场规划，未能充分利用空间资源和区位优势。且纵观我国铁路的“高铁时代，大多数站点及高铁新城建设通常选址在城郊的“留白”地区，但随着城市空间快速扩张以及可利用的土地资源不断稀缺铁路站场逐步向城区“靠拢”，新建或改建站场的现实需求急速增加。但这类城区中心型铁路站场的嵌入是一把“双刃剑”，在拉近时空距离、吸引更多社会经济要素流进入中心城区的同时，也带来铁路站场与周边地区的割裂、破碎化状态，例如围绕铁路组织的快速交通不利于城市的紧凑布局建设，“铁路+城区”的协同发展并没有达到预期目标。

近年来，伴随着对“缝合铁路割裂，促进城市品质发展”的高品质开发的呼唤，国家铁路体制改革继续深化。我国出台了一系列利于铁路综合开发的政策，如《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发[2014]37号）提出“加大力度盘活铁路用地资源，鼓励车站及线路土地综合开发利用，适度提高开发建设强度，以开发收益支持铁路发展”明 确要求地方政府支持铁路土地综合开发、完善土地配套政策、加强监管协调等。围绕国家政策精神，湖北省（鄂政发[2018]8号文《关于进一步加快铁路建设发展的若干意见》）、广东省（粤府办[2018]36 号文《关于支持铁路建设推进土地综合开发的若干政策措施》等地纷纷推出地方支持性政策，京沪高铁公司也提出要“以地养路、以地建路”[，涉及国铁干线、城际铁路（如武汉城际圈铁路門）、市郊铁路等，掀起围绕铁路的土地开发热潮。探索切实可行的铁路综合开发模式，合理利用土地资源，提升土地资产价值，以促进铁路和城镇化的可持续发展，已经成为路地双方的共同愿景。

铁路站场综合开发，特别是站场上盖作为一种整合铁路与沿线用地的新路径，一方面能够盘活铁路用地资源，增加利润；另一方面可以改善周边城市风貌、基础设施、公共服务、空间品质，推动旧城更新和新区建设，实现城市与铁路互利共贏。基于城市中心型铁路站场地区所呈现的复杂特点，如何在实践中考量其多功能属性及多方利益协调，值得学者思考。因此本文试图梳理我国铁路综合开发的相关研究，选取香港西九龙和重庆沙坪坝两个中心城区铁路站场案例进行分析，二者是国内目前为数不多的铁路站场综合开发先例，并且都位于中心城区，总结其开发历程可为今后我国的中心城区铁路站场综合开发提供一些经验借鉴。

4.4  综合收益平衡：收益测算和投融资平衡

                    轨道交通沿线土地综合开发综合收益测算目的是为轨道交通项目投融资决策提供参考依据，目标是使选取的场站综合体一级开发收益能够平衡佛山市第二期建设规划线路的地铁工程建设资金，TOD一级开发总收益尽可能满足建设期和运营期财政支出总需求。

                    借鉴广州、东莞等城市先进经验，提出了佛山市综合开发收益测算方法，统筹轨道交通全生命发展周期，开展轨道交通项目建设与沿线土地开发收益平衡分析。根据佛山市各区公示地价，结合用地性质、区域因素修正、估价期日、土地开发程度、其他个别因素、容积率、楼层、使用年限等影响因素，采用公示地价系数修正法预测土地价格。

                4.5  分期推进实施：提前收储、近远期开发

                    基于对资金需求、用地保障、投融资机制的整体谋划，加强对轨道沿线土地的统筹。完善用地储备工作机制，保障土地工作从划入TOD开发范围、收储、前期开发、出/转让、二级开发各阶段高效有依据的执行。同时按照“提前收储、连片开发、分期实施”的原则，制定分期行动计划，提出立体分权出让等多元供地模式。投融资分为投融资实施、使用管理、筹资偿付3个阶段，融资资金偿付的资金来源以“以地筹资”为主，“财政投入”为辅，“接续融资”为补充，保障TOD相关的土地收益、土地各级开发收益支撑轨道建设运营。

                5  结论与展望

                    研究成果作为佛山市TOD纲领性文件编制依据，目前推动了佛山市10条线路（3条拟建+7条规划）开展了TOD规划策划和综合开发前期研究，协调国土空间规划做好综合开发用地预留，指导了佛山市近期18个TOD项目的建设，有力支持了佛山地铁4号线一期工程动工建设与沿线土地收储工作，筹集轨道建设资金支持项目顺利开工建设。

                    基于轨道交通与城市发展特征，提出了轨道交通TOD综合开发策略，解决轨道站点周边用地资源及供地时序与轨道建设不匹配问题，规范化、程序化推动佛山轨道交通场站一体化建设工作，以实现TOD综合开发工作有据可依、有章可循。理论创新特色之处主要包括以下几个方面：

                    1）形成一套TOD开发工作体系，填补佛山TOD总体策略的空缺。基于远期发展和近期实施需求，形成一套由“战略统筹引领-核心策略支撑-综合实施保障”构成的TOD综合开发工作体系，引导佛山TOD由单站零散开发向区域高质量统筹开发转变，强化用地支撑保障，实现综合效益最大化；

                    2）基于用地大数据建立TOD评估分析体系。基于用地大数据和用地开发潜力评价模型，合理筛选潜力用地，高效辅助规划决策；

                    3）提出轨道交通建设与沿线用地开发动态平衡的发展机制。

  4.2  规划统筹引领：构建指引体系，多层次管控

                    1）城市层面：协调各类保护红线与轨道站点的关系，有效引导空间资源要素向场站周边集聚。对于已建成及在建线路的站点周边300m内，不应划设生态保护红线和基本农田红线，500m内不宜划设远期工业红线。已批待建站点如果确实无法调整的，应研究线位和站点调整的必要性和可行性。根据城市总体规划划分开发潜力分区，向高水平区域倾斜指标和资源。特高潜力区包括佛山主城核心区、南部副中心核心区，佛山对外综合枢纽区域，以及佛山与广州核心区直连廊道区域；高潜力区包括佛山中心城区，佛山城市枢纽区域，从核心区辐射的轨道廊道区域，规划定位的城市新中心/副中心；一般潜力区包括佛山其他轨道廊道沿线区域和片区枢纽。

                    2）廊道层面：协调沿线城市功能和用地开发，与廊道的区位、沿线功能业态相匹配，引导轨道廊道职住平衡。①承担城市层次的功能定位：廊道上应协调布设各级站点，如城市级、组团级和社区级等，等级与城市赋予的定位一致，引导轨道廊道客流均衡。②引导合适的出行距离：在廊道上，合适距离的站点功能互补，区分商业中心、公共服务中心、就业类、居住类等类型。

                    3）站点层面：提出TOD分级体系，明确不同类型站点土地复合利用要求，差异化推进轨道交通沿线站点综合开发。TOD站点可以分为城市型、片区型、社区型3级，功能上包括枢纽中心、商办中心、产业中心、居住中心4类，如图3所示。根据各站点的级别和功能类型，协调不同站点的开发范围，其中，一般站点（社区级）在500m左右；片区型商办和就业中心在800m左右；综合枢纽、城市级中心、新区中心、车辆基地/停车场、特殊型站点结合站点功能、周边用地条件合理划定。接着按廊道进行经济平衡，对具体站点的开发规模进行缩减或增加。最后按城市功能分区、毗邻站点功能和距离、土地条件，对站点进行连片开发研究。

                4.3  土地整备收储：潜力用地评价，识别好用地

                    结合佛山市轨道站点的分级分类、佛山市既有政策和其他城市发展经验，提出了佛山市不同类型的TOD范围用地规划指标建议，包括用地功能构成建议、开发强度建议和用地功能兼容性建议，合理指导后续TOD的规划设计，特殊站点结合片区规划和发展定位，合理确定业态布局、用地比例和开发强度

                    融合规划、宗地、区位等多种因素，依据开发潜力地块“连片开发、拆迁难易、规划符合、重点平台结合、集约用地”的划定原则，建立了土地资源开发潜力评估指标体系，进行开发潜力分级，选取综合开发潜力地块，对完善保障性住房、推进工业提质增效等提出合理建议，用地潜力分级分类如表2所示。利用该评价体系得出佛山市部分TOD范围土地开发潜力评价示意如图4所示，并得出用地开发潜力的评估结果。

                    开发潜力分值开发潜力评价分级用地类型综合开发要求4＜R≤5好A类车辆基地或国有已证未出让用地、集体可开发存量用地、空地等结合轨道站点规划建设，并做好与轨道站点的交通衔接组织。3＜R≤4较好B类国有或集体可改造、收储难度一般的用地可结合周边用地和规划合理确定出入口、通风亭等轨道站点设施的位置。1＜R≤3差C类拆迁成本高、收储难度大的村集体用地可结合部分轨道站点出入口、通风亭等轨道站点设施进行品质提升。0≤R≤1较差D类不可开发土地（包括新建、在建、已出让用地）重点考虑与轨道交通衔接，与周边交通的衔接和景观环境的升级改造。