文章

    本次研究针对佛山土地资源状况掌握不清的现状，对佛山城市轨道交通网络站区用地进行了调查。对轨道站点腹地内土地的土地现状、土地权属现状，城乡土地利用规划、城乡规划的建设用地现状等情况，对土地展开甄别和分类，为统筹用地奠定基础，最终获得了各站点的潜力地块分类，如图2所示。对开发潜力较大的用地进行及时调规、提前控制、尽早储备，并结合用地开发对轨道线站位方案提出优化建议。

                3.4  策略四：探索利益共享，调动各方积极性

                    1）建立利益共享机制，明确TOD项目各方收益按各自约定的贡献比例为分配方式，充分调动各方积极性，以便项目的顺利进行。

                    2）锁定市/区政府分享的开发收益，优先作为各区应承担的轨道交通建设资金，实现轨道交通正外部效益内部化。在规划阶段，由政府和轨道交通企业主导、城市运营商参与，主要完成资源整合、规划提升；在项目落地阶段，基于规划阶段完成的土地利用规划，并由城市运营商主导、轨交企业参与，主要完成产业导入、专业开发、优质运营等工作。

                    3）支持轨道交通企业以规划主管部门核准的轨道用地红线为计算依据，与区、镇/街、村、社等以“统一规划、联合收储、共同开发、收益共享”为原则，推动旧城旧村旧厂改造城市更新，通过成立合资公司等方式共同开展土地一、二级开发运作，共享开发收益。

                3.5  策略五：拓展供地模式，探索多元融资

                    1）完善差异化供地模式和政策支持，对用于轨道交通、交通配套、经营物业开发的土地分别采用行政划拨、协议出让、定向招拍挂/作价出资等方式供地，支持轨交企业与当地优质央企、国企的强强联合（如广州地铁+越秀/珠实、深圳地铁+万科、东莞地铁+东实/保利），依规获得土地一级使用权。

                    2）对车辆基地上盖物业进行垂直分层确权、分层出让，提升开发效益。

                    3）为减轻轨道建设资金筹集压力，佛山应探索多元化的投融资方式，构建以TOD综合开发收益为主体、其他方式共同发展的投融资体系。REITs（real estate investment trust，房地产投资信托基金）模式较PPP模式融资成本低，较ABS（asset backed secu-ritiza

                    -tion，资产证券化）模式收益来源多，建议佛山地铁集团尝试研究采用REITs投融资模式，实现对既有资产的盘活。

                4  基于顶层设计的佛山市总体策略实践

                4.1  顶层政策设计：政府主规划、企业主参与

                           提出“政府主导规划、企业主体参加、商业化投建运维”体系以实现全过程的综合保障。提出需加快完善的政策体系和技术管理体系，支持轨交企业与优质央企、国企合作依规获得土地一级使用权，逐步建立“协同化、产业化、差异化”的实施路径，推进TOD项目收益与城市整体长远效益的最大化。

                    1）佛山已经制定“1+3文件”体系，但是对于各部门权责、市区开发收益分配原则、综合开发全周期工作等未进一步明确，建议编制轨道交通站场周边土地综合开发及站场综合体建设实施细则等实施层面的政策文件，完善支持和服务TOD综合开发的“指导意见-管理办法-实施细则”体系。

                    2）进一步明确各部门权责，由各市直部门负责对应的项目板块，形成合理的市区开发收益分配机制。对于市级层面，建议在全市城市轨道交通工程项目指挥部基础上，明确TOD综合开发工作分工，加强内部协调，统筹推进全市TOD综合开发和TID（transport integrated development，轨道交通综合站点开发）项目建设工作，重大事项报指挥部审定。由市轨道局统筹综合开发策略研究，市自然资源局依据总体策略统筹开展TOD规划编制及土地储备范围划定工作，市级其他各职能部门密切配合、协同推进TOD综合开发。对于区级层面，建议以区为主导开展区内站点TOD及TID项目用地收储、拆迁补偿等，筹集各区分摊地铁建设资金。其中车辆段综合开发纳入由区配合纳入市年度收储计划，由市层面统筹车辆段用地综合开发。

   通过构建TOD合理开发的整体协调框架，制定出能够支撑城市依托轨道交通建设可持续发展的资源配置方案，从而对轨道沿线的土地整备规划和开发规划进行统筹制定[13]。统筹引导TOD发展，对站点进行分级分类差异化分析挖掘综合开发土地资源潜力，利用轨道沿线综合开发优化佛山的城市格局，进一步提升空间品质；促进轨道站场周边土地高效集约利用，改善轨道交通和公交出行条件，增加客流，推进轨道交通与生产、生活、生态空间高效融合，实现城市的低碳、安全、高质量发展，构建人、站、城一体化轨道交通生态圈，其中城市的战略将会为TOD发展提供具体的发展方向，而市场因素则会让轨道或土地运营商按照市场的规律，对土地的开发计划和轨道建设的投融资计划进行调整[14]。

                3  佛山轨道交通TOD综合开发总体策略

                3.1  策略一：完善顶层设计，营造政策环境

                    顶层设计具有战略统筹作用，佛山市可参考东莞市、成都市、广州市等类似体量城市的做法，积极完善各类型体制机制，充分营造好保障轨道交通TOD综合开发项目成功实施的良好政策支撑环境。佛山市应在《实施办法》的基础上，进一步完善用地管理、投融资管理办法和实施细则，构建一个各部门权责明晰的政策体系，提高各主体、各部门之间的沟通协调效率，高效顺畅推进开发项目。管理办法包括建设管理类、开发用地管理类、规划管理类、轨道交通建设投融资类、商业运营类、合作开发类。实施细则包括用地管控、资金筹集、容积率调整等工作方案，TOD规划、设计等技术指引，建筑设计、交通衔接、降噪技术、防火技术等标准规范以及联席会议、公众参与等治理制度。

                3.2  策略二：加强战略统筹，构建TOD体系

                    1）明确TOD发展战略目标、规划方案和实施计划，以全市国土空间规划为指导，划定主导功能区、定位佛山主要交通枢纽；以分区国土空间规划为指导，形成以枢纽为核心细化主导功能区、重点轨道协调发展区的局面，逐步形成单元分区；以详细规划为依据，明确以枢纽为核心、单元分区为边界的轨道空间、公共空间及开发空间布局。三者之间自上而下指导约束，自下而上反馈修改，并最终形成适合佛山实际的TOD综合开发全周期发展实施路径。

                    2）以TOD规划设计体系为主要内容：宏观上，基于全市总体和综合交通规划形成TOD总体策略研究；中观上，基于各区总体、分区交通和轨道交通详细规划，并在TOD总体策略的基础上落实轨道沿线用地规划；微观上，基于国土空间规划体系中的详细规划和专项规划、综合交通规划体系中的片区交通规划和交通详细规划，并在沿线用地规划的基础上落实TOD专项规划和场站综合体规划。通过与国土空间规划和综合交通规划相互协调、有机融合，协调现状情况、相关规划、建设工作，按照“一站一策一城”思路体现TOD核心理念。

                3.3  策略三：提前土地整备收储，创造用地条件

                    土地收储会影响项目开发效益，甚至决定项目能否顺利立项启动，因此应合理把握收储时机与土地价值。首先，佛山市应在轨道交通线网规划阶段同步开展土地整备工作，对开发潜力较大的用地进行及时调规、提前控制。在轨道交通建设规划编制阶段，土储中心可结合具有较大开发潜力的用地位置对轨道线站位方案提出优化建议，促进轨道交通与城市用地协调发展，为项目开发创造良好的外部环境。其次，通过轨道交通TOD综合开发规划，编制主体应结合轨道交通土地供应方式，扩大车辆基地或者站点综合开发研究区域，提前锁定开发用地范围，形成以上盖物业开发为主导、包含一定白地比例的规划控地方案，并列入土地储备计划。

   1  现阶段佛山市TOD综合开发难点

                    当前佛山市城市轨道交通TOD面临的问题集中体现在土地工作、规划统筹协调、收益管理、开发机制等方面的顶层体制机制不完善，工作难以落实推进，具体表现在：

                1.1  利益共享机制缺失，企业难获得土地开发权

                    TOD综合开发主体、主导权不明确，合作开发原则不清晰。佛山暂未有TOD合作开发的相关管理办法和实施指引，以往多以单个项目展开，各区差异较大，且开发项目主要由房地产开发商操盘，以短期见效快的商住项目为主，业态同质化严重，缺乏全市统筹的TOD综合开发战略规划。目前，以开发商为主导的旧城改造以小规模的项目更新为主，各自为政，没有考虑到TOD的可持续发展。

                    佛山地铁建设采用“市区共建”模式，但现行办法不利于市一级统筹土地收储与出让、建设进度、投资与收益管理等工作，区政府不愿既出钱又出地，利益共享机制尚未形成，开发收益的分配原则并未明确，轨交公司难以定向拿地。造成这些问题的原因是缺乏行之有效的“市/区、镇/街/村、企、社”利益分配平衡机制，各方积极性难以发挥[5]。《实施办法》仅明确了轨道交通场站综合开发规划编制与审查要求、土地收储与供应，还缺乏TOD综合开发实施细则，如保障TOD综合开发推行的土地收储依据、土地征收补偿制度、土地出让依据、土地收益分配制度等内容，因而导致具体工作难以推进[6]。

                1.2  未提前沿线土地收储，拟开发土地难以管控

**                    **土地是TOD综合开发最关键的因素，但是现阶段土地资源十分紧张[7]，并且目前佛山暂未建立TOD综合开发用地收储机制，轨道场站周边土地大多为集体或私人所有且权属复杂，轨道建设规划获批向社会公布后难以实施TOD综合开发用地收储，政府难以有效管控土地资源。

                1.3  场站选址缺乏前瞻性，选址用地低开发价值

                    轨道交通拥有便捷高效、大运量等优点，是城市中最大规模的公共交通基础设施[8]。它能引导城市格局按照规划意图发展，特别是支持地区中心及大型新区的建设[9]。但佛山地铁部分场站设施选址与新一轮国土空间规划保护红线管控协调性不足，影响综合开发用地规划指标，如大塱山停车场、高明车辆基地选址位于主城外围，土地出让楼面价可能低于盖板建设成本，开发价值不高，部分既有站点周边开发用地选址的三规难以调整。同时由于现行总规、土规、控规未对二期建设规划项目的轨道沿线土地进行预控，导致后期开发用地规划指标调整难度较大。

                1.4  轨道建投开发不同步，外部效益难以内部化

                    通常情况下，轨道交通线网和车站的建设与运营都属于由城市政府专门设立的地铁公司，而在轨道交通站点周边区域的规划与建设则是由政府的规划与建设部门来管理，两者之间缺少良性互动的机制[10]。例如，轨道交通的建设、运营费用高、投资大，导致地铁企业长期亏损；而在站点周边，随着轨道交通的建设，土地的价值也得到了提高[11]。当前TOD项目实行一事一议，特事特办，沟通协商耗时较长，轨道交通规划建设与周边开发建设不同步，使得TOD项目无法与轨道主体工程同步实施，轨道交通的正外部效益未能及时有效内部化回收并反哺轨道建设运营[12]。

                2  轨道交通TOD综合开发总体思路

                    尽管发展面临诸多挑战，但随着轨道交通的快速建设，佛山TOD综合开发拥有巨大的发展潜力。佛山“十四五”期间计划新建地铁线路110.8km，佛山应把握新一轮轨道建设带来的机遇，通过以地筹资、以地养轨，实现以轨提质、以轨兴城。实现这一发展愿景，应建立以规划为引领的TOD综合开发机制，提升综合开发效能，纾解佛山城市轨道交通建设投融资困境，切实改善佛山轨道交通建设运营的资金压力实现土地综合开发收益最大化，并反馈轨道建设运营，最终达到资金平衡的可持续发展状态，充分发挥轨道交通引领城市可持续发展的作用。

基于顶层设计的佛山市TOD综合开发总体策略

摘    要：

为提高轨道交通沿线土地综合开发效益，引导城市轨道交通站点综合开发有序发展并保障对城市可持续发展的支撑作用，基于顶层设计的角度创新研究了佛山市TOD（transit oriented development）综合开发总体策略。首先，梳理了作为粤港澳大湾区重要特大城市的佛山市现阶段轨道交通综合开发工作中面临的利益共享机制缺失、沿线土地未提前收储、场站选址规划统筹不足、轨道建设与综合开发时序错配等实际问题；然后，在建立合理开发的整体协调框架的基础上提出了完善顶层设计、加强战略统筹、提前土地整备收储、探索多元供地等开发对策；最后，以佛山市城市轨道交通第二期建设规划线路（4号线一期、2号线二期和11号线）沿线用地规划实践为例，从顶层政策问题、顶层规划问题（国土空间规划与综合交通规划统筹问题）、土地问题（土地整备收储、多元供地模式问题）、TOD建设模式问题等多个层面，探索建立了符合佛山市特色的综合开发顶层设计实践路径，提出了适合佛山市实际的TOD综合开发总体策略，有效指导沿线站点周边土地综合开发实施落地，为国内类似的都市圈特大城市提供有借鉴意义的顶层设计实践经验与参考依据。

   关键词：城市轨道交通;TOD;顶层设计;总体统筹;土地整备;建设模式;           

   作者简介：刘尔辉，男，硕士，高级工程师，从事轨道交通TOD综合开发规划等工作，

         0  引  言

         TOD（transit oriented development）是指公交先导城市发展模式，TOD模式的诞生是为了抑制由小汽车引起的城市“恶性膨胀”，在大规模公交的区位因素影响下，减缓了城市蔓延的态势。如今，TOD主要代表现代公共交通系统支持下的土地开发模式，可以看作是一种基于“交通-土地利用”互动关系的城市发展理念和规划的创新模式[1]，它以交通便捷、用地适宜为基础要素，通过交通供给服务提升、用地混合紧凑开发，推动实现社会公益性、经济效益性、环境可持续性[2]。

          国家和广东省近年来出台的支持轨道TOD发展的政策文件，提出要细化城市公交用地综合开发政策，对土地进行综合开发合理利用。为落实国家、广东省对轨道交通TOD综合开发的战略要求，提高TOD综合开发效益对佛山市城市轨道交通建设和可持续发展的支撑作用，解决当前佛山市城市轨道交通TOD综合开发痛点难点的诉求，佛山市政府于2021年6月出台《佛山市轨道交通场站及周边土地综合开发实施办法（试行）》（以下简称“《实施办法》”）。佛山市城市轨道二期建设规划已于2021年1月获国家发展改革委批复，涉及的3条线路即将全面推进实施，而如何建立土地综合开发收益反哺轨道交通建设的良性发展机制，成为佛山市城市轨道交通综合开发面临的巨大发展机遇与挑战。

                    因此，亟须开展城市轨道交通综合开发总体策略研究。参考国内城市经验[3,4]，并结合佛山市作为粤港澳大湾区特大城市的发展实际，探索建立符合佛山市实际的TOD综合开发模式，并梳理城市轨道交通二期建设规划线路的土地储备及开发时序，实现城市轨道交通建设实施与沿线土地开发，在规划层面、设计层面和实施层面有效衔接和相互促进，实现以城市为中心，集约利用土地资源，优化城市功能结构，促进城市轨道交通可持续健康发展。

3我国入站空间组织模式的发展过程与趋势

3.1入站空间组织模式的第一阶段

2008年8月，我国第一条高速铁路京津城际铁路开通运营，新建北京南站和扩建后的天津站正式启用；2009年12月，我国第二条高速铁路武广高铁开通运营，新建武汉站和广州站正式启用；2010年，郑西客运专线、沪宁城际、沪昆高铁的沪杭高速铁路段相继通车运营，大量高铁站陆续投入使用。

在高铁站建设初期，虽然载具发生了变化，但入站空间仍然延续过去的组织模式，进站流程：购票-验票-安检-候车-检票-进入站台-上车。这是一种“人票分离，凭票上车”的模式，站台票也是这种模式下的产物，检票过程只需要检查旅客是否持有纸质车票。由于这种模式的验票时间较快，即使在建成环境较为局促的空间里，旅客的通过性依然很好（图3）。入站空间在这一阶段（图4）的基础范围主要指在《铁路旅客车站建筑设计规范》（GB50226-95）中的“进站广厅”，包括安检区域、大厅空间、缓冲区域（与楼梯及自动扶梯等通道设施之间的区域）、咨询接待、辅助用房等，而修正范围包括站前广场、售票厅、公交车换乘区、出租车换乘区等。

由于全国性的网络售票平台尚未建立，旅客需要到指定地点购买车票，因此售票厅（图5）被作为独立空间设置，面积较大。与此同时，城市公共交通的单一性使得旅客仅能依靠站前广场的公交车场和出租车场进行简单的平面交通换乘。因此，这一时期入站空间的功能十分单一，仅仅作为交通疏导空间，对旅客的服务和疏导以强制管理为主。

这时的入站空间大多封闭、狭小（图6），仅满足验票、安检和引导旅客进入候车厅的要求，旅客在入站空间里失去了社会角色，转变为被管制的对象，导致其容易产生紧迫感和焦虑感，反映在行为上是行走速度加快、神情紧张这种空间氛围显然不能满足人们对旅行质量更高的追求。

3.2入站空间组织模式的第二阶段

2010年12月，广铁集团、成都铁路局开始试行火车票实名制验证。2011年6月，高铁列车开始实行火车票实名制验证。2012年元旦起，全国所有旅客列车实行车票实名制验证。随着铁路信息服务系统的逐步建成，购票实名制和网络售票在我国铁路全面推广，进站流程采用：售票厅或互联网购票-实名验票-安检-候车-检票-进入站台-上车。这是一种“一人一票，实名验证”的模式，检票过程需要检验旅客的身份证与持有车票的一致性（图7）。由于实名验票信息核对时间较慢，容易造成旅客在入站空间排队等候。入站空间在这一阶段（图8）的基础范围主要指在《铁路旅客车站建筑设计规范》（GB50226-2007）中的“集散厅”，包括安检区域、售票区域、缓冲区域（与楼梯及自动扶梯等通道设施之间的区域）、咨询接待、辅助用房等。修正范围包括站前广场、车道边、公交车换乘区、出租车换乘区、商业空间等。入站空间从过去的交通疏导功能扩展为人流疏导、交通换乘、售票取票等多种功能的复合，以适应这一时期旅客多样化、个性化要求。互联网售票的推出使得售票厅的压力减少（图9），一部分逐渐转变为自动售、取票设备的布置区域。

随着城市公共交通的快速发展，BRT、地铁、轻轨和机场等多样性的交通线路与火车站进行立体接驳换乘，旅客的进站方式从二维转变为三维。但也要注意到，入站空间依然围绕交通属性进行提升，对商业在内的综合服务重视不足，一定程度限制了自身的经济效益。这一时期，入站空间（图10）的引导性与可识别性得以强化，艺术造型和美学外观受到重视，整洁干净、宽敞明亮的空间氛围降低了旅客乘车的焦虑感。同时，车站“以人为本”的管理方式使旅客由被管制的对象转变为被服务的对象，恢复了旅客自身的主体性。

2国外入站空间的相关案例

2.1欧洲入站空间组织模式

欧洲车站一般采用“站台买票、上车验票”的方式，整个车站不再严格控制每一环节，站台成为交通流程服务的核心，笔者将其纳入入站空间的基础范围。传统意义上的候车厅对周边城市空间开放，候车功能被商业服务和休闲娱乐等功能所取代，被纳入入站空间的修正范围。

以柏林中央火车站为例（图1），火车站没有设置独立的候车空间和入站空间，而是将这部分空间做成多个店铺和餐厅、咖啡馆。这相当于将人群分散到“商场”中，为需要等待的旅客安排一些自己感兴趣的活动，减轻等待的焦虑心理，可以说是“轨道上的购物中心”。由于等待的人是处于“漫游”的购物状态，并不一定长期占据某一空间，节省很多固定空间等同于提高了车站的旅客容纳能力”。

欧洲入站空间的组织模式对我国当下高铁车站建设的借鉴意义不大。由于我国铁路旅客季节性返程高峰现象的存在，候车厅作为独立的车站空间依然发挥着容纳旅客和控制旅客流动性的作用，这与欧洲入站空间的组织模式有很大不同，也是立足于我国铁路旅客特点的基本国情。

2.2日本入站空间组织模式

日本城市的高密度建筑环境，使得日本铁路车站与周边城市区域功能上互补、空间上依赖，入站空间的基础范围实际上也是站前商业的公共空间。日本车站保留规模相对较小的候车厅，将进入候车厅前的车站门厅空间扩大并对周边城市空间开放，集聚多种不同的功能，诱导不同需求的人群在此享受到充分、多样的生活服务。以京都站为例（图2），车站由充当建筑核心的一个超大尺度灰空间大厅所控制，它联系着室内外及各层的使用空间，各功能空间沿着大厅向左右两侧层叠式展开。东侧呈台地状，室内空间为旅馆、剧场等，尽端是旅馆围合的屋顶广场；西侧为大型百货商场、美术馆等，尽端屋顶是开敞观光广场2，日本入站空间的组织模式对我国当下高铁车站建设具有积极的借鉴意义。但值得注意的是，日本入站空间的组织模式实际上是建立在非移动终端化的商业开发基础之上，并不能适应信息化时代下建筑空间的更替与进化的趋势。

我国高铁车站入站空间组织模式的发展与趋势——迈向信息化和全域化的站城融合

撰文 戴一正 东南大学建筑学院

陆冠宇戚广平同济大学建筑与城市规划学院

摘要

科技的升级换代会同时在生产和消费两个层面影响铁路车站与周边城市的站城一体化进程，促进建筑空间的更替与进化，带来更加新颖和多样的建筑体验与生活形态。结合近几年中国铁路运输与客站建设的发展，阐述在站城一体化开发模式下，入站空间作为高铁车站与城市的过渡空间，如何通过组织“城市功能”与“交通换乘”功能之间的协同以促进站城融合，归纳总结中国铁路车站入站空间组织模式在三个历史阶段所具有的不同特点，并对未来的第四个阶段提出设想，

关键词

入站空间站城一体高铁车站信息化全域化

高铁车站汇集了高铁、地铁、公交、出租车等众多交通形式，这些形式之间的“交通换乘”已然成为了高铁车站的核心功能；另一方面，随着交通换乘人流量的增加，高铁车站周边区域随之衍生出许多商业和公共服务功能，继而更多城市功能的涌入进一步促进了综合服务这种衍生功能的发展。然而，“交通换乘”和“衍生功能”之间会产生一定的冲突，即在空间使用上相互争夺，在疏导与滞留乘客上相互矛盾，在公共资源与经济效益上相互竞争因此，入站空间作为高铁车站与城市关系的衔接区域，整合和协调两者关系的作用逐渐凸显。文章以高铁车站入站空间组织模式作为研究对象，阐述其在我国铁路建设各个时期的发展变化，分析入站空间未来的空间组织模式和站城一体化开发模式下扮演的角色。

1相关概念的界定

1.1入站空间的定义

高铁车站的入站空间，实际上是一种在站城一体化开发模式影响下的城市与站房的过渡区域。它是一个由基础范围和修正范围两部分组成的弹性边界，基础范围是指高铁车站分配进站客流的交通功能空间，即承担进站集散厅的管理边界，包括门斗、安检、缓冲空间等；修正范围则根据因人流集聚和分散而与进站集散厅产生功能联系的所有物质空间的总和，包括站前广场、车道边、售票厅、轨道交通接驳通道等。

1.2入站空间的特殊性

入站空间的组织模式受到城市功能价值 （Functional Value）和车站交通价值（Transport Value）的双重影响。这种影响主要体现在四个方面：流程的特殊性、功能的复合性、空间的可达性、场所的公共性。

（1）流程的特殊性。与一般民用建筑不同，高铁站有着自身的特殊性，入站空间主要满足铁路旅客流通的需要。由于旅客需求的随机性与进站流程的强制性，对入站空间来说，对旅客进站、安检、问讯、票务等需求的满足程度以及客流进站的流通状况等技术性能是首先需要关注的。

（2）功能的复合性。即入站空间除了强化旅客通行的交通功能外，同时需要涵盖城市公共空间所包括的休闲、娱乐、餐饮、购物、展览等功能。复合性的目的是使高铁站房入站空间在高度发展的复合秩序之下，满足各类人群不同层次的功能需求，如快速进站、停留休憩、休闲购物等。

（3）空间的可达性。强调入站空间应该具有便捷的对外交通，即入站空间的步行系统通过将进站集散厅与附近的商场、写字楼、停车库等城市空间串联，形成四通八达、高效、连续的空间网络。这使得在大量人流导入时，入站空间具有非常好的疏散性和引导性，降低站前交通压力的同时也增加了入站空间的商业活力。

（4）场所的公共性。作为连接高铁车站与城市外部空间的媒介，入站空间的组织形式表现出很强的公共性，它是城市公共空间的一部分。入站空间不仅表现为物理空间，更是在一段时期内为特定的群体保持精神上归属感的场所**。这种归属感的产生是公共空间发挥其功能的前提，由旅客与市民共同享用，也强化了车站与城市间的直接联系。

4.3跨部门统筹，构建利益共同体

铁路土地综合开发项目规模大、投资高、周期长，投资和收益分配方式等问题往往涉及到跨部门统筹，包含对铁路建设方与运营方、地方政府.意向开发商、规划设计团队、社区公众等主体的综合考量与有序组织，建立综合开发跨部门统筹机制是根本保障。可组建由利益相关方共同参与的协商平台，或形成联合主体协调开发。这类战略性平台可以由政府牵头设置但并非一味扩大政府的话语权，而是旨在引导多维度协作，应注重开发过程中各方利益表达。在国家鼓励铁路土地综合开发的利好政策和盘活现有巨量铁路土地资源的需求下，地方政府和铁路部门间需要更紧密地配合，完善地方配套性政策特别是土地指标，平衡“路地”双方在铁路土地开发上的收益分配同时明晰开发权责，缓解城市建设用地指标的紧张状态，打破铁路综合开发进展缓慢的局面。

相比于沙坪坝项目中铁路方面与城市政府采用了相对独立的开发收益补贴模式，西九龙项目依靠特区政府主导发展的策略，委托经验丰富的半公共部门一港铁作为开发的执行主体，灵活把握市场机制，并在特区政府的发展策略和规划目标之间划分出清晰的事权界线。在长短期的收益平衡方面，港铁与特区政府组建成互利共赢的利益共同体的思路值得借鉴。港铁从过去依靠特区政府补助进行铁路建设和运营，在特区政府转以“协议授予不动产开发权”的合作方式后，转变了其捕获土地价值的模式，发挥其市场化优势，并将开发收益分享给特区政府、开发商并保证了铁路建设运营的后续投入。因此，在加强规划实践的同时，探索构建“铁路+多方”的利益共同体，调动各方优势，有利于引领铁路综合开发。

4启示

通过对西九龙和沙坪坝这两个中心城区铁路站场综合开发历程的梳理和经验总结，结合我国的发展现状，得出如下几点启示：

4.1站城融合的空间逻辑，规划过程的协作统一

随着城市及高铁建设的不断推进尤其在高密度发展的（次）中心城区内的铁路综合开发不是站场空间和城市地段的简单叠加，而应是“站城一体化”的渗透融合，站场的用地功能与空间体系、空间使用者及开发主体均发生重构（图7）。西九龙、沙坪坝项目突破了以往围绕单一要素的枢纽设计，强调将铁路、上盖及周边进行一体化开发，巧妙借助地形、优质公共空间重塑片区风貌，充分考虑周边居民的慢行交通需求和工作生活环境，提升区域空间品质与繁荣发展，实现站城综合发展。

把握规划过程是实现高品质空间开发的重要因素。在技术层面，铁路综合开发急需一个综合性机构进行技术支撑，前期协调铁路建设、城市总体规划与土地资源调配，后期保障规划目标的实施落地。西九龙案例中，香港特区政府规划署的西九龙特别工作小组协同港铁、设计总顾问AEDAS团队发挥了重要的技术统筹作用，实现建筑、规划、结构之间的协作，保障后期建筑设计的灵活度，同时为权益协商创造更多可能。沙坪坝的前期规划就缺乏足够的商业设计考量，对上盖建筑基桩建设的重视不足，导致龙湖地产“被动地”调整后期上盖方案。除工程技术协作外，在管理层面上，意向开发商、市场主体、开发管控部门的及早介入能辅助更为精细和高品质的空间营造。相关技术标准制定、操作规程及人力资源因素同样影响着空间营造。例如铁路部门及铁路设计院应积极研究相关技术规范，为即将到来的大规模的站场上盖开发进行研判，并反馈到技术标准上；综合开发的设计团队应涵盖铁路、商业建筑等领域，及时沟通技术方案，保障开发效率和效益。

然而理顺空间逻辑与规划的技术统筹仅仅是铁路综合开发过程中的一部分，从沙坪坝、西九龙的经验来看，还需关注配套制度因素，土地政策应灵活呈现立体空间要素管控，保证实施效果，以及规划编制过程背后涉及到的开发权益博弈，参与开发的地方和国家各部门间差异化的利益诉求、责任划分和复杂的管控规范凸显出深化统筹机制的重要性。

4.2铁路土地立体出让、混合使用的制度探索

站城融合发展成为众多城市中心型铁路站场地区规划建设（或改建）的愿景目标，土地政策制度的配套完善意义非凡。在空间层面上，土地资源的稀缺性促使站场地区从交通节点发展为综合性场所，传统土地出让方式正从平面到立体空间扩展，推动分层设权的土地制度、权属管理转型。在用地开发时序上，两案例都遵从先盖下铁路、后上盖物业的顺序，枢纽设施往往能迅速到位，然而催化城市功能则需要经历比较长的过程。所以对于站场地区的功能定位、用地性质与开发强度应当留有弹性和余地，应循序渐进，如西九龙通过香港城市规划体系中的综合发展区制度引导土地混合使用，还通过分期出让上盖的方式，保证土地开发利益的可持续性，

站城融合的空间特点不仅决定了土地的混合用途，还要求其将传统的基于平面的规划管控，转化至复杂的多层空间中。这对规划管理提出新的要求，尤其是对清晰的权属界定提出更高要求。区别于以往地块整体划拨给铁路部门，重庆沙坪坝项目通过立体分层出让的路径创新，将上盖与盖下部分的产权厘清，而香港西九龙项目更是分7个高度层面进行精确划界。所以探索铁路土地分层设权、立体出让供地、立体开发混合利用，是铁路综合开发的重要制度支撑。

规划编制和开发过程中，虽然没有设立类似西九龙特别工作小组的机构进行统筹，但各部门在各自职责范围内有序地开展工作。如交通中心进行交通影响评估，着重关注片区的交通协调、缝补割裂，涉及盖板下的交通流组织均谨慎与铁路方面一同落实。盖板下基础及车库等设施均在先期建设时一次成型，由上盖物业开发商出资，铁路方面代建。盖板上的物业开发，铁二院采取相对“放松”的方式，对功能、形态以及串联周边城区进行概念化设想，将设计留给未来发挥。

3.3.2建设时序：盖下铁路先建，盖上物业后建

盖板上下的结构部分紧密相关，但其设计方案更多以“铁路安全”为基本条件，优先保障铁路站房和设施建设，落实铁路安全的基本规范，对未来上盖物业更多采取“定位置、定建筑量”的方式。现阶段沙坪坝交通枢纽站已完工并营运，上盖塔楼已于2020年底完成施工建设，新的信息化规划技术 BIM的应用使得施工过程实现了装配式建造，帮助克服了分期建造的难题，为多专业协同提供了新的技术路径。

然而从后期实践反馈，铁二院欠缺相关商业建筑设计经验，无法深入体会上盖物业的商业商务空间需求，尽管在站场设计阶段已考虑了塔楼的荷载要求，但是对塔楼空间布局、结构形式、荷载传递方式缺少详细设计。这种盖板方式理想地采用上盖物业结构直接落地与轨道站房结构相融合的方式，在柱网、空间使用等方面无法保障上盖物业设计的灵活度，对后期盖上开发带来很大的影响。上盖物业竞得者龙湖地产重新优化的开发方案，需再次向铁路总公司申报审批。此外，受限于紧张的场地条件和复杂的交通组织，沙坪坝枢纽及上盖物业未划分独立停车区域，在管理上如何合理高效分流已成为一个难题。

3.4 投资收益平衡：土地货币补偿，独立运作

区别于西九龙模式，沙坪坝项目是本着“铁路优先，互利共贏，公众受益”的原则，主要是路地双方通过土地资产、货币补偿等方式平衡投资收益。项目内土地整备工作涉及到的14.1万m房屋拆迁统一由重庆市土地征收部门进行货币或实物补偿。根据路地共建协议22，重庆市需还建站房及配套用房约2.1万m2，补偿铁路总公司成都局集团商务公寓楼4万m？、 商业用房 5600m7。针对项目占用的划拨性质铁路用地8.8万m’，重庆市向铁路方面异地置换了9.9万m？商住土地，可建房屋面积约 22.3万m2。沙坪坝上盖地块的出让和开发是独立运作，不直接挂钩铁路方面，市政府通过土地收益来平衡前期对站场的开发投资。盖板上龙湖地产的物业总建筑面积超过40万m，包含约16万m？商业公寓楼、14万m？写字楼以及商业用房。通过上盖及附近空间的开发，综合开发还将大力提升沙坪坝区域的商业发展潜力和公共空间品质。