1.4 TOD建设：从部门式管理转向多层级空间治理与协作式规划设计
过去，无论是对于轨道站场还是城市，其规划建设与管理更多是站在单层级、单主体的角度，其局限性主要可概括为三点：一是上下层级之间系统整合不够，如高铁、城际铁路、地铁之间缺乏一体化衔接；二是不同部门之间统筹衔接不够，如轨道站点与城市功能、产业策划之间的统筹衔接性差；三是政府代表的公共利益与市场开发主体利益之间的矛盾。如果仅聚焦于自身权责范围之内，则整体利益就难以实现。若要通过站城融合更好地发挥站场的引领带动作用以形成站场经济圈，实现城市集约高效发展，就必须从多层级、多主体协同治理的角度看待问题、分析问题、解决问题，需要整体统筹高铁、城际铁路、地铁，紧密衔接站场与城市，实现公共利益与市场开发主体利益之间的平衡。随着TOD综合开发实践经验的不断积累，政府部门与轨道建设主体对站场经济圈的重要意义已有深入的认识和理解。市政府决策层对站场经济圈极能价值的认可将显著推动相关主体与部门的协作，尽管这种转变意味着相关工作会变得更加复杂、更具挑战性，但是只有通过共同协作，推动综合效益最大化，才能真正满足各相关主体的利益诉求，实现轨道交通的可持续发展和城市的高质量发展。
2多层次的TOD站城融合发展框架
TOD综合开发推动城市经济发展的本质是通过站城融合发展，打破以往站与城相互割裂、各行其道的旧局面，建立各责任主体、利益主体协调统一的新机制，形成各实施环节、多要素良性互动的新路径，以实现资源的高效配置，塑造城市新经济中心。站场经济圈的形成与发展需要从整体层面厘清站场与周边城市发展的互动、链接关系，明确政策规范、工作架构、技术路径、激励机制等层面的要求与内容。其中，政策规范层面主要解决顶层设计问题，工作架构层面主要解决平台搭建问题，技术路径层面主要解决整合衔接问题，激励机制层面主要解决利益驱动问题，四大层面共同构成多层次的TOD站城融合发展框架。
2.1政策规范：清晰的政策措施、规则与标准
TOD综合开发涉及多层级、多主体、多要素，实现站城融合发展的过程是极其复杂和艰难的，站场经济圈的形成也是十分不易和漫长的，各项工作系统有序推进的首要前提是做好顶层设计，建立机制、明确规则、设定标准，形成提纲挈领的政策性、指导性上位依据。一是支持TOD综合开发的总体政策文件。其核心目的是凝聚共识、明确方向，一般以政府意见形式出现。例如，广东省人民政府办公厅印发了《关于支持铁路建设推进土地综合开发若干政策措施的通知》（粵粤府办[2018]36号），提出“铁 路项目+土地开发”的综合回报模式。二是开展TOD综合开发工作的实施指引文件。其核心目的是拆解工作任务、明确职责分工，一般以实施细则或办法的形式出现。例如，《实施细则3号文》明确了发展改革委、规划和自然资源局等部门的职责分工，为推进综合开发各项工作提供了重要依据与指引。三是针对性强、更为详细的管理文件与政策指引。TOD综合开发对规划建设与管理提出了更高的要求，需以问题为导向，根据实际需求制定相应的规则和标准作为工作依据，包括规划审查、土地管理、投融资等方面。例如，广州专门出台了《关于改革优化土地储备市区联动机制方案的通知》（穗府办（2020]15号）、《关于印发轨道交通场站综合体用地收储补偿实施方案的通知》（穗规划资源字（2019）255号）等文件，以完善土地储备相关工作。
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