在国土空间总体规划阶段，虽然线网规划作为国土空间总体规划的专题，协调了交通线网与城市空间战略，但是规划管理对更具有建设指导作用和法定性依据的轨道站场建设规划的影响较小。在轨道站场建设可行性研究阶段，轨道站场建设由发改部门审批，由于不需要编制土地及综合开发相关专章，规划审查、审批部门缺席，导致轨道站场与土地缺乏整合和互动，且由于未对土地进行前置收储，增加了后期征拆成本。在轨道站场初设阶段，审批部门仅单纯考虑轨道工程建设的需要，未考虑城市开发与产业集聚条件，从而影响了站场经济圈的形成与城市的高品质建设。随着轨道站场建设的推进，规划对轨道站场统筹干预的主动性和作用越来越小，最终造成轨道站场建设和城市开发两条路径并行推进，缺少交叉融合。其根本原因或许是在以往“大干快上”的背景下，两条路径既缺乏顶层制度机制的统筹设计，又缺乏足够的利益驱动，尚未找到强有力的共贏点。
1.2.3管理困局：条块制约束有待进一步突破
以往轨道交通项目的申报立项与建设、资金计划、规划设计、土地出让产业导入、工程许可、运营管理等各个环节分别由发改、财政、规划和自然资源、招商、住建等部门或轨道建设主体单线运作，造成轨道计划与城市规划不同步、财政投入与土地反哺不对应、用地功能与产业招商不匹配等问题。轨道交通项目的申报立项、规划、建设、运营等自成体系，流程封闭，缺乏对于轨道计划、城市规划、产业运营三者融合的顶层制度设计，造成轨道交通的服务能级滞后于城市的整体竞争力和发展水平，“轨道+产业+社区”站场经济圈的机制体制仍有待健全（图1）。
1.3内生动力：多元利益相关者的博弈与共赢
广州于2017年印发了《广州市轨道交通场站综合体建设及周边土地综合开发实施细则（试行）》（穗府办规[2017）3号）（以下简称《实施细则3号文》）， 政府部门、轨道建设主体及社会资本方等多主体共同推进TOD综合开发工作，其中政府部门负责协调推进，轨道建设主体负责实施。2017年7月，广州地铁集团、越秀集团牵头，成立了规模为2000亿元的“广州城市更新基金”，用于推进地铁沿线土地收储、场站综合体开发建设、地铁上盖物业运营及资产金融化等工作，引导站场经济圈的发展。政府部门支持TOD综合开发，既能挖潜土地价值，也能改善居民的出行环境，引导公共交通优先和产业发展，形成产业集聚区；轨道建设主体基于融资的需求强力推动TOD综合开发，以更加有效地发挥轨道资源价值，带动土地增值；社会资本方追求利益最大化，逐步将TOD作为重要优质项目来源。然而，如何实现多方利益相关者的统筹是需要解决的关键问题，只有促使各方就共同利益达成共识，才能走向双赢与多赢的局面。
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